Milli LEGRAIN
Milli Legrain es Licenciada en Filología Hispánica por la Universidad de Edimburgo y tiene un Máster en Cooperación Internacional del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Ha trabajado en temas de cooperación internacional tanto en Europa como en América Latina.
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millilegrain@wanadoo.es
1. La relación entre el Ejecutivo y el Legislativo: el hiperpresidencialismo
Desde el inicio, el mandato de Menem se caracterizó por una fuerte concentración del poder en manos del Ejecutivo. El nuevo presidente supo aprovechar la amenaza de la crisis fiscal y de una hiperinflación galopante para justificar un estilo de gobierno por decretos, que se mantendría tras el periodo de emergencia. Los decretos de necesidad y urgencia no eran autorizados por la Constitución, pero personalidades oficiales proclamaban que la República Argentina se encontraba ante una emergencia económica que requería métodos drásticos para afrontarla, con el pretexto de que “Mañana puede ser demasiado tarde.”7.
Con la aprobación, ya en 1989, de la Ley de Reforma del Estado,8 el Congreso delegó en el Ejecutivo la facultad de legislar por decreto los detalles de las privatizaciones, asegurando por lo tanto su propia debilidad. Mientras tanto, la Ley de Emergencia Económica suspendió los regímenes de promoción industrial. Dicha ley tenía en principio un carácter temporal y debía, por lo tanto, ser renovada con el apoyo legislativo, pero
Menem logró renovarla por medio de un decreto.
Lo que podría haber sido una justificación razonable de medidas de emergencia se convirtió rápidamente en abuso: entre 1989 y 1994, el presidente dictó 336 decretos de necesidad y
urgencia.9 Es más, antes de septiembre de 1993 el Ejecutivo había dictado ya no menos de 38 vetos parciales10, otro mecanismo de dudosa apoyatura constitucional. Dicho abuso de decretos y de vetos presidenciales al Legislativo representa una clara amenaza al principio constitucional de separación de poderes. Menem aprovechó entonces una situación económica deplorable para que se aprobara no sólo el contenido de las reformas estructurales que se implementarían a lo largo de los noventa, sino la exclusión del poder legislativo del proceso de toma de decisiones.
Además de haber sido votadas por el Congreso, las leyes de reforma económica también tuvieron el apoyo de la oposición, ya que su aprobación nació de un acuerdo entre Menem y su predecesor radical: Raúl Alfonsín. En vista de la crisis económica que se desató en mayo de 1989, este último cedió el poder a Menem, ganador de los comicios presidenciales de ese mismo mes con el 47.5% de los votos. Asumió el poder el 9 de julio con cinco meses de antelación. Como la renovación parlamentaria no se había producido todavía y la Unión Cívica Radical tenía la mayoría en la Cámara Baja, Menem empezaría su Gobierno sin apoyo parlamentario.11 A cambio de la ascensión prematura del Partido Justicialista al poder, el líder del partido radical se comprometió entonces a facilitar la aprobación de leyes económicas que el Gobierno de Menem enviaría al Congreso entre los meses de julio y diciembre de 1989.12
La oposición argumenta que el pacto con Menem se hizo no sólo para asegurar la estabilidad de las instituciones frente a un tenso contexto económico, político y social, sino frente a la amenaza militar también. 13 Pero no cabe duda que el radicalismo se vio debilitado por esta decisión. Algunos dicen incluso que la oposición estuvo ausente a lo largo del menemismo.14
2. La relación entre el Ejecutivo y el poder judicial
Si bien la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo fue compleja, la relación entre el poder judicial y el Ejecutivo fue mucho menos matizada. En abril de 1990, el Congreso autorizó, a través de una nueva ley, la ampliación del número de miembros de la Corte
Suprema de Justicia de cinco a nueve. Menem nombró a jueces de su confianza, asegurándose de esa manera que el alto tribunal no vetaría sus políticas, ni cuestionaría el abuso de decretos. De hecho en septiembre de 1990 la nueva Corte declaró la constitucionalidad de los Decretos de Necesidad y Urgencia. Asimismo, el presidente desmanteló el Tribunal de Cuentas de la Nación que controlaba el gasto público y la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. Mientras tanto, Menem perseguía a jueces y fiscales que disputaban su estilo de gobierno. Todo esto contribuyó no sólo a la pérdida de legitimidad de la Justicia sino también a la impunidad del Gobierno.
Además de no garantizar el cumplimiento de la Constitución, la Justicia menemista evitó ocuparse de numerosos casos de corrupción estatal como el tráfico de armas a Croacia y
Ecuador,132 crímenes mafiosos como el bombardeo de la Embajada Israelí en
1992 y de la Asociación Mútua Israelita Argentina (AMIA) en 1994 que apuntaba hacia una red de corrupción dentro de la policía de Buenos Aires.33 A esta última se le imputa también por robo, tortura e incluso asesinato. De hecho el núcleo de las fuerzas policiales estaba asociado con la época más sangrienta de la dictadura militar.34
Por otra parte, en diciembre de 1990 Menem decretó el indulto a los militares condenados por sus delitos durante la “guerra sucia”, entre otros a J.R.Videla que encabezó el golpe de Estado de marzo 1976 y a E.E. Massera, Comandante en Jefe de la Armada y miembro de la primera Junta militar. Asimismo, cuando el magistrado Baltasar Garzón abrió un proceso contra 101 militares, policías y médicos por la desaparición de 297 españoles durante la dictadura argentina, Menem decretó la prohibición de colaborar con él.35
Así, la sociedad argentina fue testigo de una verdadera politización y corrupción de la justicia, cuyo legado permanece hoy en día.36 Si bien Menem puede ser acusado de haber acentuado la debilidad institucional, en muchos aspectos su estilo de gobierno reflejaba simplemente una continuación de las prácticas políticas del pasado y en particular las del Partido Justicialista.
La intromisión de presidentes en la conformación de la Corte Suprema es un fenómeno histórico que se aceleró con la llegada del peronismo al poder en 1946. La expansión del poder ejecutivo facilitado por la complicidad de la Corte Suprema ha ocurrido a lo largo de la historia argentina, particularmente en situaciones de emergencia.3738 Sin embargo, cabe recordar que el abuso del decreto es propio del menemismo y que el presidente siguió recurriendo a él tras el período de emergencia.
2. “Soluciones” menemistas a la crisis fiscal
2.1 Consenso de Washington
Está generalmente aceptado que las políticas económicas implementadas por la administración de Menem a lo largo de los noventa tenían como objetivo reducir el déficit fiscal y contener la inflación ya que afectaban la credibilidad del Estado frente a los inversores y la comunidad financiera internacional, sobretodo que el giro ideológico del discurso menemista al llegar a la presidencia generaba cierta desconfianza.79 Como dijo Rodrik, el propósito de la política económica argentina de los noventa era por lo tanto demostrar a los mercados financieros que el Gobierno estaba dispuesto a pagar la deuda.80 Esto aumentó la vulnerabilidad del Estado frente al FMI, obligándole a implementar el paquete de reformas de ajuste estructural conocido como el Consenso de Washington. La gestión menemista de estas medidas socialmente impopulares contribuiría a largo plazo a la deslegitimación del Estado cuando el modelo económico sostenido por la administración de Menem se desplomaría, precipitado por el default de diciembre de 2001.
La privatización de empresas públicas fue uno de los elementos claves de la liberalización económica. De hecho, para muchos argentinos, Menem creía que administrar bien era sinónimo de privatizar. El programa de privatizaciones implementado por Menem en su primer mandato, a partir de 1990, fue particularmente intenso y rápido, con la justificación de la emergencia económica. Se suponía que las privatizaciones aumentarían la eficiencia y productividad de los servicios públicos, pero el empeño por mejorar las cuentas estatales llevó a que el Gobierno privatizara hasta empresas rentables.81 De esta manera, Menem exageró la aplicación de sus políticas a lo largo de los noventa para luego declarar con orgullo a delegados de la Confederación de la Industria Británica en 1998: “Debido a razones constitucionales no privatizamos el Estado. Pero con esta excepción, privatizamos todo lo que pudimos.”82 A finales de 1992, la mayoría de las empresas de servicios públicos ya habían sido privatizadas. Naturalmente, la celeridad y el radicalismo con los que se implementaron estas privatizaciones afectaron seriamente la calidad del proceso. Así, en vez de buscar una reforma del Estado, atacando las raíces de la crisis fiscal, Menem aplicó el Consenso de Washington a ultranza. Ahora bien, es la debilidad institucional la que propició el establecimiento de un modelo económico insostenible.83 Menem contó con el respaldo de diputados del PJ para su programa de privatizaciones además del apoyo de la derecha liberal y por lo menos en un inicio, del radicalismo. Esta falta de oposición parlamentaria y la manipulación de la Justicia aseguraron que la aplicación del Consenso de
Washington se hiciera en un marco hasta anti-constitucional. La falta de control sobre el Ejecutivo llevó a la implementación de reformas extremas que terminaron por quitarle legitimidad al presidente y al Estado en general. Menem recurrió al argumento neoliberal para justificar estas privatizaciones. Pero la reducción del tamaño del Estado no conduce obligatoriamente a su fortalecimiento, sobretodo que la aplicación de políticas neoliberales que buscan disminuir el papel del Estado es muy arriesgada en países con altos niveles de corrupción. Así, el proceso de privatizaciones en Argentina se realizó en el marco de profundas irregularidades. La primera ola de privatizaciones, en particular, se llevó a cabo sin el apoyo técnico necesario y sin una regulación eficiente, lo cual afectó la autonomía del
Gobierno frente al poder empresarial.84 En palabras de Iazzetta: “la legislación contemplaba organismos técnicos de control pero no de gestión. La ausencia de estos últimos fue cubierta mediante el auxilio de consultoras privadas o de organismos multilaterales, aunque no todas las privatizaciones contaron con ese respaldo (...).”85
El caso de Aerolíneas Argentinas fue una clara manifestación de debilidad estatal. Roberto Dromi, ministro de Obras y Servicios Públicos condujo personalmente la privatización de la aerolínea estatal, apoyado solamente por abogados e ingenieros del
Ministerio, sin experiencia en la venta de activos y en la concesión de una compañía aeronáutica.86 El valor del parque de vuelo se tasó en 623 millones de dólares (150 menos que lo real) 87 y la empresa argentina sufrió un proceso de vaciamiento por parte de Iberia que finalizó con fuertes conflictos sindicales y sociales y el posterior traspaso de la empresa al grupo Marsans, también de capital español.88El caso de Aerolíneas Argentinas es el mejor ejemplo de un acuerdo entre el capital extranjero y las autoridades argentinas con un horizonte de muy corto plazo.
No sólo la venta de empresas públicas al capital extranjero se hizo muchas veces a precios irrisorios, sino que en muchos casos el Gobierno aseguró beneficios monopólicos a las empresas privatizadas, impidiendo la libre competencia en las licitaciones. En 1990, tras una serie de negociaciones secretas llevadas a cabo entre Roberto Dromi, María Julia Alsogaray,89 y las empresas interesadas, el monopolio estatal Entel fue finalmente vendido a Telefónica y un holding controlado por France Telecom y Telecom Italia.
Para que la venta de la empresa fuera más atractiva, en la época previa a la privatización se incluyeron cláusulas de flexibilización laboral que perjudicaron a los trabajadores que quedaron ocupados.90 Con el mismo objetivo se aumentaron también las tarifas de los
servicios.91
Es más, la Comisión Nacional de Comunicaciones, un ente de control público del sector creado una vez acabado el proceso de privatización, se quedó sin poder bajo la presidencia de Menem. De hecho, hace poco, Domingo Cavallo confesó públicamente que él mismo había propiciado su intervención. 92 Así, en las negociaciones de la privatización de la empresa de telecomunicaciones Entel, el poder ejecutivo fue acusado de defender los intereses de Telefónica, en detrimento de los derechos e intereses de los usuarios.
El argumento según el cual el Estado era demasiado débil para supervisar el proceso de privatización parece librar de responsabilidad al Gobierno y a sus dirigentes. No obstante, la corrupción es una dimensión importante del problema institucional. La aplicación del
Consenso de Washington no tenía que ser sinónima de corrupción. Así, una clase política motivada por intereses personales permitió que se produjera una verdadera patrimonialización del Estado.
Es comúnmente aceptado que Menem compraba voluntades para realizar a cabo sus privatizaciones. En 1992, a la hora de votar el marco regulatorio de la privatización de Gas del Estado en la Cámara de Diputados, se descubrió que seis colaboradores de diputados justicialistas se hicieron pasar por diputados y votaron a favor del proyecto menemista en la ausencia de la oposición.93 Este famoso episodio del “diputrucho” confirmó que la corrupción se había institucionalizado.
Hoy la mayoría de los analistas y políticos concuerdan que el gran error de la política económica argentina de los últimos diez años ha sido el mantenimiento del régimen de
Convertibilidad. Muchos otros culpan la introducción del neoliberalismo. Si el neoliberalismo se refiere al Consenso de Washington, hemos visto que su aplicación en Argentina tuvo efectos adversos sobre el panorama económico y social. Sin embargo, cabe recordar que el régimen de Convertibilidad, mecanismo que ataba el peso al dólar al valor de uno a uno, no ha sido nunca una de las diez recetas del Consenso tal como lo recomienda el FMI. De hecho, el Consenso de Washington, término acuñado en 1989 por John Williamson, se pronuncia explícitamente a favor de un tipo de cambio flotante ya que, en teoría, fomenta la macroestabilidad.112 Por lo tanto, como bien dice Mussa, ex economista jefe del FMI, la implementación del régimen de Convertibilidad fue una idea de las autoridades argentinas.113 Este rasgo original de la estrategia neoliberal argentina llegó a jugar un papel fundamental en la crisis con la que acabó. Las condiciones para la implementación de la Convertibilidad en Argentina no eran adecuadas desde un principio114 y las condiciones para su mantenimiento eran muy estrictas.115
En 1989, siguiendo una década de alta inflación y varios intentos fallidos de estabilizar la economía, Argentina cayó en la hiperinflación. Esta redujo considerablemente el poder adquisitivo de los salarios y empobreció a millones de argentinos en algunos meses. La Ley de Convertibilidad se introdujo el 1 de abril de 1991 bajo la iniciativa de Domingo Cavallo, entonces ministro de Economía, con el fin de combatir la inflación, además de traer la estabilidad macroeconómica116 y aumentar la confianza de los inversores, porque aseguraba que el Gobierno sería incapaz de devaluar. Gracias al aumento de la confianza en la moneda nacional, los depósitos bancarios empezaron a crecer de nuevo.117 En su inicio, la Convertibilidad fue también un mecanismo eficaz para atraer al capital externo, 118 incluyendo un reflujo de fondos que los argentinos habían colocado en el extranjero en los años ochenta. Es más, hasta el año 1999, la Convertibilidad fue acompañada de altas tasas de crecimiento económico.119
Pero, aunque el régimen de paridad fija haya tenido efectos muy positivos en los primeros años de su existencia, notablemente al contener la espiral hiperinflacionaria,120 algo que ninguna otra administración había logrado, terminó siendo una verdadera “bomba de tiempo”.
Si bien la crisis argentina fue desencadenada por la crisis financiera asiática de 1997- 1998, cabe subrayar que la adopción del régimen de Convertibilidad había exacerbado la dependencia argentina de la financiación externa y por tanto su vulnerabilidad a los choques externos, característicos de la globalización.
Todavía más preocupante fue el aumento vertiginoso del nivel deuda/exportaciones, provocado por el alza del dólar y la devaluación del real brasileño.121
Como resultado, el régimen de Convertibilidad agudizó el déficit de la cuenta corriente que en 1998 alcanzó el nivel récord de 14 632 millones de dólares.122 Argentina había tenido un déficit crónico de cuenta corriente a lo largo de los noventa, que había sido cubierto inicialmente por el ingreso de capital extranjero; pero dicha entrada de capital, que provenía esencialmente de las privatizaciones y de créditos extranjeros, no fue sostenible a largo plazo.
Así en el marco de una situación internacional poco favorable, la paridad fija terminó actuando como un corsé sobre la economía argentina. El déficit en la balanza de pagos fue acentuado por la Convertibilidad porque incrementó el déficit comercial cuando los flujos de crédito y de capital extranjero directo se revirtieron.
Asimismo, la sobrevaluación del peso dificultaba la reestructuración de los mercados laborales y la creación de empleo en los sectores de exportación. El desempleo creció y las industrias expuestas a la competencia externa se veían presionadas para reducir sus costos internos, lo cual resultó en la reducción de salarios nominales y
reales.123
Por otra parte, los problemas institucionales históricos sin resolver, junto con el estilo populista y clientelista de Menem, contribuyeron a perpetuar el problema fiscal a pesar de que la ideología neoliberal incitaba a la reducción del gasto público. Es más, las exenciones impositivas siguieron otorgándose de manera discrecional, por encima de la ley.124 La promoción industrial tuvo un alto costo fiscal, facilitó la corrupción del Estado por actores privados y fue una invitación a la evasión fiscal.
En 1991, Menem puso en marcha una política de reforma tributaria, que contribuyó a que el sistema impositivo se volviera más regresivo. Se generalizó el impuesto al valor añadido, argumentando que los tributos directos desincentivaron la productividad y el crecimiento económico. Los impuestos al consumo y al trabajo excedieron por mucho a los impuestos a la riqueza, el capital y las ganancias. 125126 Por otra parte, Menem no concretó la reforma de la Ley de Coparticipación federal, a pesar de que la nueva Constitución de 1994 había dado dos años de plazo para realizarla. Muchas provincias se quedaron por lo tanto perjudicadas por la existencia de una ley obsoleta.127 Esta facilitó una gran discrecionalidad en la asignación de recursos. En muchos casos, el Estado central transfirió funciones sin los recursos correspondientes. Asimismo, este sistema defectuoso permitió al Gobierno central detraer fondos que correspondían a las provincias para financiar un sistema de pensiones en déficit y los gastos del Estado nacional.128 El sistema de repartición de recursos a nivel federal quedó arbitrario.
1.2 La Alianza o la
perpetuación del menemismo
La Alianza llegó al poder gracias a un
programa centrado en corregir el legado
de Menem: los costos sociales de las
reformas de mercado, el estancamiento de la actividad económica, los abusos de poder y en particular la corrupción. Sin embargo, a pesar de haberse presentado como una fuerza renovadora, la Alianza perpetuó las políticas neoliberales, aunque el modelo económico estuviera en crisis desde 1998. Es más, el presidente De la Rúa, conocido por la debilidad de su carácter, tampoco se atrevió a abandonar la Convertibilidad, tras su campaña electoral a favor de ella.
La elección sucesiva de tres ministros de Economía liberales aseguró que el equipo económico de la Alianza no tuviera legitimidad. José Luis Machinea tenía fuertes vínculos con conglomerados extranjeros de origen europeo,154 en sus dos semanas como ministro Ricardo López Murphy presentó un recorte drástico de gastos públicos, que fue muy mal recibido por su partido y finalmente Domingo Cavallo, asociado con el menemismo, anunció el “déficit cero” el 14 de julio 2001, lo cual significó recortes de jubilaciones, salarios y transferencias a las provincias en un contexto de recesión en que la recaudación tributaria era cada vez menor.155
Los niveles de corrupción también se perpetuaron bajo el nuevo Gobierno. Tras diez meses como vicepresidente de la Alianza, Carlos “Chacho” Alvarez, líder del Frepaso dimitió siguiendo un escándalo de soborno en el Senado, vinculado al entonces ministro de Trabajo: un gesto quizás éticamente laudable pero políticamente erróneo. Carlos Álvarez habla de una doble deslegitimación: no sólo el mercado considera la política un estorbo, sino que la sociedad ve la política como corrupta.156 La Alianza reprodujo los mecanismos de la era de Menem contra los que supuestamente debía luchar. El nuevo Gobierno llegó con la promesa de sanear el PAMI,157 convirtiéndolo, en palabras de Cecilia Felgueras, interventora del organismo durante el primer año de Gobierno, en “una cajita de cristal”. Sin embargo, pronto llegaron los escándalos como el nombramiento del cuñado de la ministra de Desarrollo Social Graciela Fernandez Meijide como interventor de dicha institución. Asimismo, De la Rúa eligió a Menem, recién liberado por la Corte Suprema, como su principal interlocutor en el peronismo.
El descontento popular que culminó en diciembre de 2001 ya se venía anunciando en el resultado de las elecciones legislativas de octubre, en las que el voto nulo o blanco representó cerca de 4 millones de votantes158 o más del 20% del electorado. La Alianza perdió más de 4 millones de votos comparado con las elecciones legislativas de 1999,159 mientras que las abstenciones alcanzaron cerca de 7 millones. 160 Además, el 50% de los argentinos se pronunció en contra de los partidos tradicionales.
La sociedad civil dio al presidente una última oportunidad al organizar un encuentro entre líderes políticos, sindicales, empresariales y miembros de la sociedad civil el 19 diciembre de 2001 para intentar detener el estallido de la crisis. Se hicieron dos propuestas al Gobierno de De la Rúa: una para salir de la Convertibilidad de la manera más ordenada posible y un plan de choque social para hacer frente al hambre y a las necesidades básicas de la población.
En un gesto que reflejaba la marginación de la ciudadanía de los proyectos políticos, De la Rúa rechazó esta propuesta bajo el pretexto que “no podía cambiar el rumbo económico.”161
En su penúltimo discurso a la nación, el presidente reiteró su indisposición a actuar, algo muy criticado por los medios de comunicación nacionales: “En vez de anunciar la renuncia de Cavallo y el cambio de medidas económicas o la implementación de un gran plan de emergencia alimentaria, [de la Rúa] anunció el estado de sitio, la reafirmación de Cavallo y el mantenimiento del modelo. Haya sido cesarismo o incapacidad, lo cierto es que la gente, y entre ella la mayoría de ellos, sus votantes, lo sintió como el último insulto que estaba dispuesta a soportar.”162
Estos son los factores que llevaron al levantamiento popular el 19 de diciembre de 2001, o sea al rechazo de una farsa política en que los políticos se niegan a escuchar a su electorado y se muestran indispuestos a actuar dentro de la legalidad. La rebelión social de diciembre de 2001 puede verse como la culminación de un proceso nacido a principios de siglo, profundizado bajo Menem y perpetuado por el Gobierno de la Alianza.
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