Desafíos teóricos y prácticos de las políticas públicas, programa Nº 75 del 02 de diciembre del 2011

Desafíos teóricos y prácticos de las políticas públicas para la construcción de ciudadanía juvenil en América Latina


I. Juventudes y participación ciudadana en América Latina: análisis del compromiso político de las juventudes en la región.
Existen distintos diagnósticos que reflejan con claridad el problema de la apatía política de los jóvenes en la región. Según el informe del PNUD (2004)1 sobre la democracia en América Latina, aunque la democracia ha avanzado en la región en las últimas dos décadas, un alto porcentaje de la población no la respaldaría si con ello lograra mejorar su condición socioeconómica. Existen, en general, altos niveles de desconfianza de los ciudadanos y ciudadanas en los gobiernos e instituciones. Dicho estudio en particular muestra que sólo el 40% de la juventud (grupo etáreo de 15 a 29 años) tiene una orientación claramente demócrata mientras que el 60% restante se divide entre posiciones ambivalentes y no-demócratas. Otro estudio de la OEA2 muestra que si bien los jóvenes participan en asociaciones juveniles y comunitarias, un alto porcentaje de ellos exhibe alta desconfianza con respecto a las instituciones y un bajo nivel de participación política (BID, 2005).
En el sector juvenil universitario, que es el más expuesto a los códigos de la modernidad, una encuesta de AUSJAL3 (2001) muestra que esta juventud se caracteriza por los siguientes aspectos:

Perfil socio-político de la juventud universitaria en América Latina Rasgo Caracterización
Solidaridad Ayuda muy puntual sin compromiso social
Escasa participación
Incredulidad en los grandes cambios sociales
Dificultad para construir la felicidad con otros y en comunidad
Ética individual
Política Reducción de capacidad transformadora en movimientos sociales
Indiferencia como defensa ante imposibilidad de cambiar la situación de violencia
Apatía e indiferencia política
Bajo liderazgo en temas comunitarios
Desconcierto frente a los posibles aportes a la situación de los países
Conocimiento de la realidad Conciencia basada más en la información de los medios que en el análisis y pensamiento crítico
Poca información sobre acontecimientos de actualidad
Desconocimiento y prejuicios sobre comunidades populares urbanas, rurales y sobre la realidad de los países en general
En estudios empíricos mas delimitados5 (caso de Chile y Colombia) se destaca un perfil de la juventud según el cual los jóvenes “no confían en las instituciones del Estado, no participan en política y no confían en las organizaciones de la sociedad civil como forma de conseguir respuesta y solución a sus inquietudes y problemas. Pocos se inscriben en los registros electorales y acuden a las urnas para elegir a sus representantes y el porcentaje de jóvenes que confía en los demás es bajo. La generación actual está constituída por jóvenes en general mas educados que sus pares (es considerada la generación más educada de la historia) pero tienden a no usar los mecanismos propios de la democracia”(Espínola, 2005: 8).
El fenómeno de apatía política y baja participación ciudadana de los jóvenes también se observa en los paises desarrollados, aunque el diagnóstico de la problemática juvenil en dicho contexto tiene sus propias particularidades. Concretamente en el seno de la Unión Europea preocupa sobre todo el crecimiento de movimientos antidemocráticos y racistas, que pueden socavar la democracia, de tal manera que el Consejo Europeo ha generado en 2002, una recomendación en educación para una ciudadanía democrática (ECD), en razón de los siguientes hechos (Espínola, 2005):
1. aumento en los niveles de apatía política y cívica, falta de confianza en las instituciones democráticas, aumento de casos de corrupción, racismo, xenofobia, discriminación y exclusión social, todo lo cual conspira contra la seguridad estabilidad y crecimiento de las sociedades democráticas;
2. necesidad de proteger los derechos de los ciudadanos, haciéndolos conscientes de sus responsabilidades y fortaleciendo la sociedad democrática;
3. interés en la salvaguarda de las sociedades democráticas, a través de la educación para la participación ciudadana en la vida política, social y cultural.

Junto al cuadro antes descrito, el sector juvenil también está fuertemente afectado por la situación de pobreza e indigencia que caracteriza a la región. Se estima que al menos el 50% de la población juvenil en la región es pobre, siendo muy limitadas las oportunidades a su alcance :”`la experiencia propia y la de sus pares junto con la falta de oportunidades genera un círculo de bajas expectativas y de pérdida de confianza en la democracia y sus instituciones... la desigualdad de oportunidades es uno de los mayores impedimentos que detienen el despegue social y económico de la región...la desigualdad de ingresos está relacionada en gran medida con las diferencias en las capacidades que los trabajadores llevan al mercado laboral, las que dependen de la escolaridad y la experiencia... en la región hay altas tasas de desempleo entre los jóvenes y un importante desequilibrio entre la demanda y la oferta de habilidades...”(Espínola, 2005:9).
Si bien el agravamiento de la situación social en los países de la región, ocurrido durante las últimas dos déçadas, se expresa en un aumento dramático de la pobreza y la desigualdad social en amplios sectores de población, son en particular los jóvenes los más expuestos a este fenómeno. Así, el aumento de la pobreza y la desigualdad, el desempleo, la informalidad creciente, migraciones y violencia urbana, etc, como problemática causada por factores económicos y sociales, está relacionada estrechamente con factores culturales, políticos e institucionales, generándose con ello importantes déficits de ciudadanía, equidad y democracia en la sociedad.
El modo específico en que la crisis económica, social y político-institucional afecta a los sectores juveniles es diversa, según las condiciones que definen a las distintas “juventudes”: i. jóvenes que estudian y no trabajan; ii. jóvenes que no estudian y trabajan; iii. jóvenes que estudian y trabajan; y iv. jóvenes que ni estudian ni trabaja. En América Latina existen mas de 140 millones de jóvenes, siendo pobre el 50% de ellos, y más vulnerable aún es la población que oscila entre el 8 y 35%, que ni estudia ni trabaja6.
Dada la situación antes descrita, ¿cómo construir ciudadanía juvenil en América Latina? ¿a través de qué políticas públicas y de qué procesos políticos concretos se construye ciudadanía juvenil?. Veremos a continuación distintos enfoques e instrumentos puestos en marcha a tal fin.
II. Enfoques e instrumentos de las políticas públicas para la construcción de ciudadanía juvenil en América Latina.
El tema juvenil, en la región latinoamericana, se ha estudiado y abordado desde distintos marcos conceptuales y analíticos. A continuación destacamos los más importantes. En primer lugar figura el enfoque de ciudadanía, que está fundamentado en visiones de largo plazo e investigaciones académicas que le dan sustento. El joven es definido como “sujeto de derechos”, y por lo tanto, su problemática vital específica ha de ser reconocida por Estado y sociedad a través de su inclusión social y su participación activa en la formación de políticas públicas de juventud, que son de promoción, prevención y atención a la vez. Desde esta perspectiva estratégica, los jóvenes son considerados actores claves del cambio social, incluyéndose en las políticas la dimensión estética de la juventud y la valoración de sus iniciativas asociacionistas, participativas y de voluntariado social. Las políticas de juventud para construir ciudadanía también buscan articularse con las políticas sociales y económicas.
El concepto central de este enfoque es el de ciudadanía activa, con el cual se quiere (re)significar el compromiso de la juventud con el desarrollo equitativo y la democracia, para superar la doble condición de pasividad política y de desigualdad social que la caracteriza actualmente. Un desafío mayor para la construcción de ciudadanía juvenil en la región es cerrar la brecha que separa la ciudadanía formal de la real, que convierte en la práctica los derechos ciudadanos en letra muerta. En la región, la condición ciudadana está vulnerada y afectada por discriminación de género, étnica y racial, e intergeneracional, por lo que el reconocimiento y participación plena son logrados sólo por algunos sectores juveniles o juventudes. Desde la perspectiva de ciudadanía juvenil se destacan dos conceptos adicionales: identidad y visión cultural de los jóvenes. La identidad cultural se refiere al proceso de diferenciación/autoafirmación del joven frente a su entorno familiar, societal y cultural, a partir del cual va definiéndose con relación a otros y a la vez construyendo su pertenencia a grupos y movimientos. Este proceso tiene lugar en un contexto de enormes desigualdades que obstaculizan su pleno reconocimiento, inclusión y participación en la sociedad a la que pertenece. La visión cultural se refiere a la perspectiva desde la cual los jóvenes son asumidos como sujetos de cambio cultural, es decir, desde la cual la juventud es vista como generadora de una nueva visión del mundo, y portadora de nuevas matrices culturales, a la vez afectada por los cambios de época (globalización, valores posmodernos, ideologías, nuevas tecnologías).
Las políticas públicas que se inscriben en tal perspectiva (enfoque de ciudadanía) apuntan a fortalecer la acción colectiva del movimiento juvenil, potenciando una acción ciudadana que afirme el sentido de pertenencia, igualdad e identidad cultural de los jóvenes, la conquista de espacios de participación y de canales de diálogo y negociación, el desarrollo de solidaridades, la construcción de una visión común y de una práctica compartida. De acuerdo a Macassi (2005: 62)7, la acción ciudadana “no sólo debe incidir en sus capacidades y aptitudes sino en la apropiación del espacio público, y la construcción del interés común a través de la acción conjunta”. La construcción de ciudadanía juvenil sería entonces un proceso a través del cual los sectores juveniles desarrollan ciertas competencias o capacidades ciudadanas (que aseguran la calidad de la cudadanía) pero además generan identidad (pertenencia), construyen el interés público (integración), crean esfera pública (diálogo, debate, deliberación, concertación), y fortalecen la práctica participativa asociada con una cultura política democrática de los jóvenes.
Otra perspectiva de políticas de juventud se inscribe en el llamado enfoque adultocéntrico, que considera que la juventud es un período concreto del ciclo de vida en el cual se transita a la condición adulta: “es de tránsito entre la vida adolescente y la vida adulta; tránsito entre la vida sin responsabilidades y la familia o el trabajo; tránsito entre el entretenimiento y el deber; pero también es un tránsito entre no tener derechos y tenerlos” (Macassi, 2005:54). Esta perspectiva favorece la “invisibilidad pública” de los jóvenes, porque son representados por los adultos, haciéndose pasivos y silenciosos. También favorece la llamada “moratoria sicosocial” (Krauskopf, 2004)8, que alude al hecho según el cual algunas instituciones y sectores del Estado que trabajan con jóvenes, aunque los consideren creativos e intuitivos, de todas formas los tratan como menores que deben convertirse en adultos, dispensados por lo tanto de responsabilidades frente a la sociedad.
Desde la perspectiva adultocéntrica el principal rol que cumplen los jóvenes durante la transición es la construcción de sus autonomías, a través de su emancipación emocional, biológica y socio-económica con relación a sus padres y tutores. No obstante, hoy los jóvenes exhiben un “síndrome de autonomía postergada”, que refleja su dificultad para independizarse y formar sus propios núcleos familiares. Actualmente los jóvenes representan entre el 25% y el 40% de la población de la región, según la edad con la cual se defina a este sector (de 15 a 24 años en algunos paises, y de 18 a 29 en otros).
En los hechos, el cumplimiento del rol asignado por la sociedad a los jóvenes está sujeto a un conjunto de restricciones que pone de manifiesto la crisis de los adultos, también generada por los cambios económicos, sociales, políticos, culturales y científico-técnicos del contexto. En razón de ello asistimos a un desdibujamiento de las fronteras entre el mundo juvenil y el adulto, debido a la incertidumbre que afecta la condición de los propios adultos hoy, agravada por la magnitud de la crisis del empleo y de la protección social. Los cambios relacionados con la inserción laboral y la formación de la familia de los jóvenes son la causa principal del retraso en su tránsito hacia la condición adulta. Así mismo, la precariedad e inestabilidad del mercado laboral afectan la hegemonía que tradicionalmente tuvo el mundo laboral como núcleo de formación de identidades adultas. Un efecto similar desencadena la desarticulación de la familia tradicional y la emergencia de modelos de constitución de hogares que responden a uniones no tradicionales y efímeras. Todo ello revela la debilidad del enfoque adultocéntrico para estudiar la problemática de los jóvenes y proponer políticas efectivas para superarla. En el debate actual sobre el tema destaca la crítica a dicho enfoque, por sus miradas homogeneizantes, estigmatizantes, parcializadas e idealizantes sobre los jóvenes.
Las políticas de juventud se inscriben en una matriz de modelos universales y focalizados preexistentes en los paises, respondiendo muchas veces al enfoque adultocéntrico y otras pocas al enfoque de ciudadanía. No obstante, ambos enfoques se complementan, porque aseguran capacidades y competencias ciudadanas claves, y de manera articulada, ambos enfoques permiten incluir dimensiones y prácticas relacionadas con los procesos de desarrollo económico, político, social, cultural, y con la construcción del interés público, el fortalecimiento de la esfera pública y la consolidación de prácticas participativas-deliberativas.
III. Imaginarios y estrategias de construcción de ciudadanía juvenil en América Latina: desafíos teóricos y prácticos
Las políticas públicas orientadas a la construcción de ciudadanía juvenil en la región responden a un imaginario social: los jóvenes como actores decisivos en el desarrollo de los paises, en el contexto de las transformaciones y desafíos actuales. El marco que mejor conceptualiza y define políticas públicas y medidas concretas para fortalecer la ciudadanía juvenil en la región es el que se crea con la resolución de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, proclamada en la reunión de Badajoz, en octubre de 20059. En el Acta Final de dicha Convención se reconoce que entre los jóvenes existen graves carencias que afectan su condición ciudadana, privándolos o limitándolos en derechos fundamentales, a saber: educación, empleo, salud, medio ambiente, participación en la vida social y política y en la adopción de decisiones, tutela judicial efectiva, información, familia, vivienda, deporte, recreación y cultura en general.
En razón de tales déficits, se resuelve “avanzar en el reconocimiento explícito de derechos para los jóvenes, la promoción de mayores y mejores oportunidades para la juventud, y la consecuente obligación de los Estados de garantizar y adoptar las medidas necesarias para el pleno ejercicio de los mismos”. Explícitamente reconocen derechos civiles y políticos, así como derechos económicos, sociales y culturales, y se define el alcance de la participación de los jóvenes (artículo 21), en los siguientes términos:
• se reconoce el derecho de los jóvenes a la participación política
• se asigna al Estado una triple responsabilidad: i. impulsar y fortalecer procesos sociales que generen formas y garantías que hagan efectiva la organización y participación juvenil; ii. promover medidas que estimulen el ejercicio de los jóvenes a su derecho de inscribirse en agrupaciones políticas y a ser elegidos; y iii. fomentar a través de las instituciones gubernamentales y legislativas la participación de los jóvenes en la formulación de políticas y leyes referidas a la juventud, articulando mecanismos que hagan efectivo el análisis y discusión de las iniciativas juveniles, a través de sus asociaciones y organizaciones.

Asi, el imaginario social que surge de la articulación de estos derechos es aquel según el cual los jóvenes son sujetos prioritarios de iniciativas que se generan con el fin de transformarse a si mismos en ciudadanos activos, mediante el ejercicio pleno de sus derechos, y en actores estratégicos del desarrollo. Los principales desafíos de las políticas inscritas en esta visión se refieren al carácter sociopolítico y estratégico del proceso de construcción de ciudadanía, y a la complejidad de los procesos de coordinación y articulación de las políticas económicas y sociales, y de concertación entre los diversos actores fundamentales involucrados en ellas.
Existe un segundo tipo de imaginario social con su correspondiente estrategia de desarrollo juvenil, construido en torno a la propuesta de ECD: Educación para la Ciudadanía y la Democracia, conocido también como Educación en Valores para una Ciudadanía Activa10.
En el debate europeo desde fines de los años 90 en torno a la ECD adquiere fuerza una propuesta para desarrollar la educación para la ciudadanía democrática basada en derechos y responsabilidades de los ciudadanos, y en la participación de los jóvenes en la sociedad civil. Desde la cumbre de jefes de estado y de gobierno del Consejo de Europa de 1997 se decide lanzar un plan de acción a tal fin, declarándose que la ECD “es esencial para la misión principal del Consejo de Europa, que es promover una sociedad libre, tolerante y justa, que contribuye a la defensa de los valores y principios de libertad, pluralismo, derechos humanos y Estado de Derecho, fundamentos de la democracia” [DGIV/EDU/CIT (2002)38].
Para la Unión Europea, la ECD es considerada un factor de cohesión social, diálogo intercultural, igualdad y solidaridad “que favorece el establecimiento de relaciones armoniosas y pacíficas en los pueblos y entre ellos, así como la defensa y el desarrollo de la sociedad y cultura democráticas”.
En el marco antes descrito se decreta la ECD como objetivo prioritario de las políticas y reformas educativas, y se inicia un proceso de concertación en torno a una visión compartida de los conceptos, procesos, prácticas y resultados de la ECD. Los conceptos se centran en las definiciones de ciudadanía, igualdad, derechos y democracia. Los procesos y prácticas se refieren a ciertos aprendizajes y capacidad de análisis. Los resultados están referidos a logros concretos (prácticos) y a conocimientos y comportamientos favorecidos por el proceso participativo: resultados afectivos, cognitivos, cohesión social, solidaridad, responsabilidad y desarrollo [DGIV/EDU/CIT (2003) 29].
Esta propuesta educativa es expresada mas adelante en una oferta pedagógica heterogénea, pero que apunta a desarrollar un conjunto de competencias esenciales en los jóvenes, a saber:
1. Capacidad para resolver conflictos pacíficamente
2. Capacidad para argumentar de manera propia
3. Capacidad de escuchar, comprender e interpretar los argumentos de los demás
4. Capacidad de reconocer y aceptar las diferencias
5. Capacidad de elegir y deliberar
6. Capacidad de asumir responsabilidades compartidas
7. Capacidad de establecer relaciones constructivas con los demás
8. Capacidad para desarrollar un espíritu crítico con respecto a la información, modelos y concepciones.

Estas capacidades se fundamentan y desarrollan con la práctica de la participación, que constituye un rasgo definitorio de la ECD. La participación garantiza pertenencia y contribución al desarrollo de la sociedad, constituyendo un factor clave de estabilidad y profundización de la democracia por vincular a los ciudadanos con la toma de decisiones públicas.
Este segundo imaginario es mas restringido que el anterior, pues se circunscribe a pensar la ciudadanía juvenil en términos de una propuesta de educación para la ciudadanía y la democracia, haciendo de la Educación para la Ciudadanía Democrática un instrumento eficaz para desarrollar competencias ciudadanas y con ello asegurar la profundización y sostenibilidad de la democracia.
Por ser mas acotado e instrumental, este imaginario forma parte del anterior (enfoque de iudadanía), centrado en el protagonismo juvenil en el desarrollo y la democracia. Así, el enfoque (e imaginario) de ciudadanía juvenil, por su amplitud conceptual, permite incluir el imaginario de ECD, complementándose ambos de manera significativa.
IV. Algunos desafíos que ambos enfoques plantean a las políticas de juventud
La gran contribución del enfoque de ciudadanía y de la propuesta de ECD es la de superar la visión tradicional de los jóvenes como receptores pasivos de políticas para pensarlos y facilitar su empoderamiento como protagonistas de los procesos de transformación social orientados a la profundización de la democracia y el logro de la equidad en la región. Para alcanzar estos fines, existen algunos desafíos teóricos importantes a enfrentar, tales como los relacionados con el conjunto de conceptos que integran este enfoque: ciudadanía juvenil activa, identidad, cultural, visión cultural, competencias ciudadanas, acción ciudadana. Igualmente existen desafíos prácticos, de carácter estratégico, al menos de dos tipos: el primero es cómo generar consenso entre los actores claves en torno a las acciones fundamentales; y el segundo es cómo asegurar la sostenibilidad de las mismas. A continuación nos referimos a cada uno de ellos.
1. Generación de consenso entre actores claves sobre acciones estratégicas

Si bien existen en la región imaginarios compartidos sobre el tipo de sociedad y de ciudadanía juvenil a construir mediante políticas de desarrollo y políticas de juventud, es necesario crear espacios de diálogo y debate permanente sobre ciudadanía juvenil en los paises, que vayan propiciando una visión de futuro compartida y un conjunto de acuerdos sobre acciones estratégicas. Estos espacios de diálogo y debate requieren apoyarse en investigación multidisciplinaria sobre el tema y reforzarse con el fomento de asociaciones juveniles y el intercambio entre agrupaciones juveniles y otros movimientos y organizaciones. Estos espacios permiten articular la educación formal con la informal y contribuyen a vincular teoría y práctica de la construcción de ciudadanía, en las ofertas curriculares y pedagógicas que se generen para desarrollar la ECD.
2. Sostenibilidad de las acciones estratégicas

La sostenibilidad de las acciones estratégicas a desarrollar es triple: política, técnica y financiera. La sostenibilidad política se refiere a la necesidad de asegurar la creación de los organismos y estructuras apropiados para formar concertadamente políticas participativas de juventud en todos los niveles de gobierno y para fomentar el asociacionismo e intercambio juvenil asi como la cooperación entre Estado y juventud. La sostenibilidad técnica se refiere al conjunto de capacidades y competencias necesarias para conceptualizar, implementar, monitorear y evaluar las políticas de juventud que se definan mediante acuerdos. La sostenibilidad financiera alude a la necesidad de contar con la decisión política al mas alto nivel para asignar a los entes responsables de estas políticas y acciones, los recursos necesarios y suficientes para cumplir a cabalidad con sus respectivas misiones, en el campo del desarrollo juvenil.
Se trata de desafíos que para enfrentarlos adecuadamente se requieren práctica y esquemas de cooperación innovadores y ágiles entre el Estado, el sector académico y el movimiento juvenil.
Conclusiones
En este trabajo hemos revisado distintos enfoques sobre políticas de juventud, y nos hemos detenido en considerar con mas detalle el enfoque de construcción de ciudadanía juvenil. Hemos encontrado que las dos vertientes predominantes en este ámbito convergen en la afirmación según la cual las diversas juventudes deben acceder a condiciones, oportunidades y capacidades ciudadanas para superar las situaciones específicas de desigualdad y vulnerabilidad social que caracterizan su existencia, convirtiéndose de este modo en protagonistas relevantes de la democracia y la cohesión social. Desde el análisis realizado hemos podido destacar que la participación activa de los jóvenes en la sociedad y en las instancias de toma de decisiones públicas constituye el proceso fundamental a impulsar y consolidar a tal fin. Es a través de la participación juvenil en la res pública como se fortalece su condición de ciudadanos-de-sociedades-democráticas.

Fuente: portal.iteso.mx/.../construccion_ciudadania/.../...