DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION CIUDADANA, Programa Nº 90 del 14 de Mayo del 2014

Desentrañando el vínculo entre participación ciudadana y descentralización político- administrativa en gobiernos locales. Los casos de Porto Alegre (Brasil) y Rosario (Argentina) 1 Lic. Gisela Signorelli Resumen En esta ocasión, y luego de un intenso trabajo de lectura y reflexión, respecto de una extensa bibliografía sobre la cuestión de la descentralización (Signorelli, 2011) y de la participación ciudadana (Signorelli 2010ª y 2010b), lo que se propone es estudiar, de forma exploratoria, el vínculo entre ambas en el espacio de los gobiernos locales, proponiendo como casos de estudio las ciudades de Porto Alegre (Brasil) y Rosario (Argentina) en las dos últimas décadas. En un sentido más específico lo que se propone es avanzar sobre dos cuestiones: en primer lugar sobre la viabilidad que los procesos de descentralización, sean formales/institucionales o de hecho, dan a los procesos de participación ciudadana institucionalizada, cuyo ejemplo paradigmático es el Presupuesto Participativo (PP). En segundo lugar, se trata de realizar un desarrollo descriptivo de la puesta en marcha de ambas políticas en dos ciudades emblemáticas de la región del cono sur - Porto Alegre y Rosario – para entender su articulación y sus diferencias a la luz de los procesos concretos. Palabras claves: descentralización, participación ciudadana, territorio, presupuesto participativo. En este sentido, la política local ha cobrado importancia fundamentalmente como espacio de construcción de identidades y de articulación de la competencia política. La descentralización le ha otorgado una nueva significación al territorio, desde el cual los ciudadanos puedan tomar parte y permitiendo nuevas estrategias de articulación política (redes de políticas). La participación, por su parte, implica la puesta en escena de distintas subjetividades, de imaginarios urbanos, de nuevas tramas de sentido asignadas a esos lugares que integran una ciudad, de intercambios simbólicos y recíprocos entre la gente y los lugares, en una articulación de lo subjetivo y lo objetivo (Signorelli, 2010). Es por ello que se sostiene como hipótesis que el vínculo existente entre los procesos de descentralización político- administrativa y las políticas de participación ciudadana impulsados por gobiernos locales va mucho más allá de la garantía de gobernanza y/o gobernabilidad como sugieren Veneziano, 2005; Vargas Hernández, 2008; Finot, 1999; Aghón, s/f; Revello, s/f; entre otros. En sí mismas, ambas políticas no se necesitan y aunque está claro que pueden complementarse siendo la descentralización la variable independiente - pues los procesos de participación ciudadana institucionalizada siempre precisan para su raigambre del anclaje en un territorio mayormente delimitado que el de la ciudad- es evidente que la participación ciudadana trabaja fuertemente a partir de procesos de identificación con el espacio más próximo, es decir el barrio. Esto, que puede parecer una obviedad, ha sido muchas veces olvidado a la hora de diagramar ambos tipos de políticas y es la base para entender las diferencias que se visualizan en las distintas experiencias en ciudades latinoamericanas. Lo que en este artículo intentaremos es - a partir de los casos de Porto Alegre y Rosario en las dos últimas décadas- analizar en primer lugar, las características de cada una de las descentralizaciones (origen, modo de ejecución, criterios de delimitaciones del territorio, formas de puesta en marcha, modificaciones, apropiación ciudadana, infraestructura, etc.). En segundo lugar, describir la participación ciudadana a partir del programa más emblemático a tales fines en ambas ciudades: el Presupuesto Participativo (origen, modos de desarrollo, rol de los consejeros, utilización de los territorios, convocatorias, niveles de incidencia en las políticas públicas del municipio). Por último, haremos un acercamiento del foco a la cuestión de la significación que ha adquirido el barrio, como espacio físico y simbólico de autorrealización de sujetos identificados por prácticas comunes (Silva, 2006) a partir de las formas en que los anteriores procesos fueron planificados y son desarrollados. Descentralizando ciudades, creando territorios… La política urbana hoy no hereda un territorio. Lo construye. O lo desestructura, si se deja llevar por dinámicas dispersas (J. Borja 1999:5) El discurso descentralizador tiene anclaje originario, a principio de los ´80, en la contraposición respecto del ineficaz y desgastado esquema de Estado hipercentralizado (Mascareño, 2008) o del inequitativo funcionamiento del privilegio del mercado sobre el Estado (Bourdieu, 1998; Oszlack, 2000; Cristobo, 2009). Por entonces, autores como Borja o Rondinelli, entre otros, asociaban la descentralización con la democratización bajo los supuestos de que serviría para mejorar las canales de accountability y de participación ciudadana, para lograr mayor efectividad en las políticas públicas así como para ampliar la pluralidad y la representatividad política. Se fortalecería política e institucionalmente a los municipios por ser próximos a los ciudadanos, superando vicios del aparato centralizado nacional. En este sentido, numerosos autores han asociado procesos de descentralización con la idea de gobernabilidad. Así Vargas Hernández afirma que los procesos de descentralización tienen un común denominador: el fortalecimiento de las instituciones de gobierno que están más cerca de los ciudadanos, para cerrar la brecha entre los procesos de formulación, implementación y control -de las políticas- (2008:11). Por otra parte, algunos autores (Veneziano, 2005; Vargas Hernández, 2008; Finot, 1999; Aghón, s/f; Revello, s/f) sostienen que existe una interdependencia entre la noción de participación y la de descentralización, ligada a la idea de gobernabilidad y gobernanza. Desde entonces, existen numerosos artículos (Mattos, 1990; Coraggio, 1994; Arretche, 1996; Finot, 1999; Aghón y Cortez, 1999; Carrión, 2002; Tecco, 2002; Montecinos, 2005; Borja, 2007; Mascareño, 2008) que han problematizado sobre los alcances, limitaciones y desafíos de la descentralización, aunque con mayor énfasis en la de tipo vertical, es decir la vinculada a los diferentes niveles de gobierno – relegándose a la última década, la vinculada a los regímenes municipales -. Dichos procesos han sido mayormente analizados desde tres dimensiones (que se fortalecen, interactúan y tienen efectos sobre las otras - Aghón y Cortéz, 1999): la descentralización administrativo – territorial, que consiste en la distribución de competencias entre niveles de gobierno (nacional, regional, municipal). La descentralización fiscal, en tanto, comprende la distribución de competencias entre niveles de gobierno y/o administraciones territoriales sobre ingreso y gasto público. Finalmente, la descentralización política que hace referencia a los niveles de participación de la ciudadanía, representatividad y formas de representación de los distintos niveles de la administración, principalmente el intermedio y local, al mismo tiempo que enfatiza la distribución del poder político tanto de las autoridades electas como a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones públicas. (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2009). Por su parte, Boisier (2004:29) elabora otra clasificación para entender las modalidades en que se dan los procesos de descentralización tanto en su modalidad vertical como horizontal (en un mismo nivel de gobierno): (a) funcional, cuando se crea un ente con personalidad jurídica, normas y presupuesto propio, estando su accionar limitado a una función, actividad o sector (por ejemplo, una empresa pública generadora de energía eléctrica); (b) territorial, cuando se crea un ente con las características un espacio político/administrativo definido (por ejemplo, un gobierno regional); y (c) política, cuando cumplidos los requisitos básicos, la generación del ente deriva de procesos electorales populares, secretos e informados, como puede ser, por ejemplo, un Municipio. Por cierto, clasificaciones como las anteriores son casi tantas como autores (Cheema & Rondinelli, 1983; Finot, 2001, entre otros). Work (2001) dice: “La descentralización es mucho más que una reforma del sector público, de la administración o del funcionalismo. Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores societales, sean gubernamentales, del sector privado o de la sociedad civil” (en Boisier, 2004:29). Ahora bien, en este artículo, por tanto, al hablar de descentralización hacemos referencia al proceso de distribución espacial, equilibrada y democrática de la centralidad, es decir, del poder al interior del Estado que se encuentra asociado a la autonomía, replanteando las formas de representación y participación de la población (Carrión, 2002; Marsiglia y Revello, 2001; Palma, 2000). Como el proceso que aquí nos ocupa interpela los procesos de descentralización horizontal, en el nivel municipal de gobierno, uno de los rasgos fundamentales de la misma es la dimensión espacial del proceso, pues se trata de una política urbana que construye a partir del espacio un territorio, es decir que re-significa el espacio a partir de sus idiosincrasias particulares, su historia, su infraestructura, las políticas y servicios con los que cuenta y, sobre todo, las características y relaciones de los sujetos que lo habitan. En otras palabras, la descentralización, produce territorialidades - espacios con sentido - a partir de un proceso de demarcación o delimitación de la trama subjetiva que se teje sobre el territorio, pues “los ciudadanos viven la trama urbana como un hecho «natural» y excepto en situaciones críticas expresan su opinión con los pies, no con la cabeza… cada uno tiene su trama subjetiva: la forma de la ciudad según sus trayectos cotidianos…” (Borja, 1999:8). Con la descentralización, al trabajarse en la configuración de la imagen urbana y la reconfiguración de la imagen barrial, se cuestionan sus sentidos y se contribuye en la formación o reafirmación de identidades sociales que deben tender a la integración de los lugares y no a la generación de nuevas dicotomías centro-periferia. Lo interesante es procurar que el territorio pueda operar como el espacio de articulación de esas identidades e interacciones entre los diferentes actores que tienen una voz en el campo de las políticas públicas. La pregunta entonces es ¿cómo generamos las condiciones para la articulación, en ámbitos territoriales donde se conjugan relaciones de poder, intereses contrapuestos, pero también la potencialidad de la búsqueda de consensos en torno a un proyecto colectivo? (Marsiglia -Revello, 2001:18) La participación ciudadana: una forma de articular proyectos colectivos La ciudad es un “mosaico de lugares que han sido y son construidos socialmente, en un proceso siempre inconcluso” (Lindón, 2007:26). Con el avance de la globalización y la revalorización, contradictoria y necesaria, de los espacios locales y de los nuevos enfoques de políticas públicas (sobre todo el de Gobernanza), la participación ciudadana se presenta como una de las herramientas de apropiación y toma de decisión sobre “lo público”, entendido como lo que es de todos, como el lugar de la deliberación colectiva de los ciudadanos y la modalidad en que la preocupación ciudadana por el orden social puede actualizar lo político en la política (Lechner, 1992). Así, en la última década se han multiplicado, con éxito dispar, las experiencias vinculadas al experimentalismo democrático. La participación ciudadana institucionalizada aparece recubierta de un halo de esperanza, en el marco de una democracia representativa visiblemente desgastada. Su surgimiento y la apropiación de espacios como el Presupuesto Participativo (PP), en de más de 2000 municipios latinoamericanos, estuvo signada por un sinnúmero de expectativas en torno a los beneficios que su aplicación podría producir. Profundización democrática (Fung y Wright, 2003), legitimidad, transparencia y reducción del clientelismo (Kliksberg, 1999; Abers, 2000), control social (Wampler, 2006; Revello, s/f), eficiencia en la distribución de los bienes públicos (Marquetti, 2003), inclusión (Nylen, 2002), entre otros, han sido los resultados esperados de estos procesos. Entendemos por participación ciudadana aquella acción colectiva de los actores sociales e institucionales, de integrarse, proponer, controlar y/o evaluar críticamente los procesos de decisión pública en las esferas territoriales. La participación ciudadana es un proceso que ha sido definida por Cunill Grau (1999) como “la intervención de la sociedad civil en la esfera de lo público”. En un sentido más específico, por participación se entiende el proceso a través del cual distintos sujetos sociales y colectivos - en función de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno- intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o trasformar el orden social y político (Velázquez y González, 2004). La inclusión de herramientas de participación ciudadana, así entendida, en los espacios locales, también ha profundizado la revalorización del territorio pensado como construcción social y política y, a su vez, el vínculo de los sujetos con el espacio - con los lugares que lo identifican, con el proyecto global y político de ciudad en donde están inmersos, sus abordajes históricos, culturales, su situación social, etc. - perfilando su concepción de participación y por tanto, sus prácticas en relación a ella. La participación ciudadana interpeló a los sujetos y a sus lugares más próximos, a través de una apelación discursiva a los “vecinos y vecinas”, en pos de ser protagonistas de los cambios en sus “barrios”, colaborando fuertemente en la creación y reafirmación de identidades sociales6 así como en la organización de las políticas públicas entorno a los territorios y la creación de “espacio público”. Es por ello que sostenemos que el vínculo existente entre los procesos de descentralización político- administrativa y las políticas de participación ciudadana, impulsados por los gobiernos locales, va mucho más allá de la garantía de gobernanza y/o gobernabilidad (Veneziano, 2005; Vargas Hernández, 2008; Finot, 1999; Aghón, s/f; Revello, s/f; entre otros) y que, si bien ambas políticas no se necesitan pero sí se complementan, es evidente que el nexo visible y el lazo intangible entre ellas se haya en la dimensión espacial que las atraviesa. Ambas políticas hacen anclaje en el territorio y sus repertorios sociales, generando nuevas miradas, desafíos y apropiaciones, pero siempre partiendo del mismo núcleo básico: el barrio, el átomo primario y constitutivo de toda ciudad. Ahora bien, mientras la participación ciudadana toma fuerza en y para el barrio- tanto en términos discursivos como prácticos- la descentralización sólo lo utiliza como el lugar de partida, aglutinándolos y haciéndolos confluir en la conformación de nuevas territorialidades. Las formas que ésta adopta y el lugar que ocupa en la agenda de gobierno y en la planificación de la ciudad, generan marcadas diferencias en el modo en que los ciudadanos se sienten interpelados por ese gobierno e incluidos en esa planificación y, por tanto, genera diversos modos de actuar en la construcción de un proyecto colectivo a la hora de ser convocados a intervenir en instancias de participación institucionaliza, cuyo emblema es el PP (Presupuesto Participativo). Para analizar en términos concretos como se desarrollan estas relaciones, les proponemos observar los procesos de descentralización y participación ciudadana en las ciudades de Rosario (Argentina) y Porto Alegre (Brasil). Para ello, utilizaremos como fuentes los datos oficiales brindados por ambos municipios y los resultados de las observaciones directas de ambos procesos. Descentralización y participación en el Municipio de Rosario (1995- 2012) El actual Partido Socialista (PS) gobierna la ciudad de Rosario desde el año 1989, año electoral a nivel nacional y en el cual sólo se elegirían concejales en la ciudad y una eventualidad impensada y su propio impulso, envuelto en un discurso de honestidad, orden y participación, harían que el Partido Socialista Popular, de entonces, logrará su primera victoria y asumirá la Intendencia Municipal Héctor Cavallero. Luego de la victoria, la gestión de Cavallero mostró rápidamente el cambio de prioridades en relación a la gestión anterior de Usandizaga. Con un marcado énfasis en Promoción Social, como producto de la necesidad de asistencia social urgente en un contexto de hiperinflación y de problemas de financiamiento municipal para invertir en obra pública, y con eje en la Salud Pública, donde su secretario, Hermes Binner, alcanza mayor visibilidad. Con un buen vínculo con el gobierno justicialista provincial, e incluso, con el gobierno nacional de Carlos Menem. En cuanto al apoyo social, el vínculo con las entidades intermedias constituyó una nota característica; las vecinales, por su parte, fueron el nexo de articulación de las políticas municipales con los barrios. Pese a la intención de mostrarse como un todo homogéneo, las particularidades comenzaron a notarse apenas iniciada su gestión, cuando empezó a visualizarse la política invisible al interior del PSP. Diferencia que dieron lugar a dos estrategias de acumulación política diferente: una orientada hacia la unificación socialista, también llamados “los históricos”: la línea de Estévez Boero; y la otra, liderada por Cavallero, orientada hacia el movimientismo. “Los objetivos políticos de una y de otra alternativa eran bien diferentes: avanzar hacia la constitución de un PSP unificado, en el cual el PSP podría ser hegemónico a partir de su desarrollo en la ciudad de Rosario. Por el otro… converger en un frente provincial apuntando a sumar especialmente a sectores peronistas, para ganar la Gobernación de Santa Fe” (Guberman, 2004:61). Por otra parte, en el año 1994, el gobierno de Cavallero comenzó a tener mayores vínculos con el PJ tanto a nivel provincial como nacional, además de apoyar la re-elección de Carlos Menem. Si, en 1993, la ley de lemas evitó la fractura a nivel interno del PSP, al permitir que cada posición conformara un sublema, las elecciones de 1995 los encontraría divididos: por primera vez después de muchos años, el PSP tendría internas en su partido con listas encabezadas por Binner y Cavallero. Ante el triunfo del primero, Cavallero se desvincularía del PSP conformando el Partido del Progreso Social (PPS). En este contexto, y tras la fractura partidaria, para las elecciones provinciales y municipales de 1995 el PSP integra la Alianza Santafesina, con un sublema propio16, que lleva a Estévez Boero como candidato a gobernador y a Hermes Binner para la intendencia de Rosario. Este último obtendrá el triunfo con casi un tercio de los votos, si bien se constata una merma en las históricas adhesiones obtenidas. La gestión binnerista, superado el déficit municipal, se vio abocada a la realización de nuevos y viejos proyectos (ideados, en general, por el gobierno de Cavallero), agrupados por áreas y temáticas. Entre ellos se destacan tres ejes: 1. A partir de 1995, y en plena reforma del Estado a nivel nacional, se comienzan a utilizar en la ciudad dos herramientas para producir un cambio en la forma de administrar y gobernar pensada con más presencia del Estado en los barrios (comenzada por Cavallero): la aplicación de una política descentralizada y la adopción de la planificación estratégica urbana (Plan Estratégico Rosario –PER). 2. Políticas en Salud Pública, “considerándola como un derecho fundamental que hace al desarrollo de una vida plena y armónica para todos los habitantes de la ciudad”. En el marco de las políticas públicas del Municipio, se trabajó en la construcción de los distritos sanitarios que pretenden recuperar la idea de territorialidad también en la red de salud. De este modo, cada distrito incorpora la propuesta de salud de cada comunidad. Los centros de salud y hospitales están ubicados geográficamente en los seis distritos, generando un acercamiento de los equipos de salud a la comunidad. 3. La política social, con un matiz de proyecto programático, que articula el eje asistencial con el fortalecimiento de la sociedad civil: el “Programa Crecer” financiado con fondos BID-BIRF. La metodología de trabajo se plantea formalmente en dos ejes: el abordaje del grupo familiar y el trabajo en red con las instituciones y organizaciones del barrio. Todo ello, con el objeto de generar un modelo de atención integral infantil, de asistencia directa y de promoción del desarrollo humano. En este contexto, la política de descentralización (Decreto Municipal 0028/9 del 5 de enero de 1996) fue la respuesta a un diagnóstico claro: una ciudad con graves desequilibrios económicos y sociales en su territorio; una ciudad que crecía en forma vertiginosa extendiéndose y alejados del área central; una ciudad que desbordaba la infraestructura edilicia y de servicios; y una ciudad que producía un acelerado deterioro de las condiciones ambientales del microcentro. Sus expresos objetivos son: a) acercar la administración a los ciudadanos para lograr una gestión más eficiente, ágil y directa; b) planificar y gestionar las políticas y acciones a escala del distrito, permitiendo desarrollar estrategias específicas para la realidad particular de cada zona de la ciudad y, c) coordinar y articular el accionar de cada una de las áreas municipales en una gestión única a nivel del distrito. El proceso completo de descentralización municipal en Rosario se organizó abarcando cuatro grandes aspectos: Desconcentración administrativa (Reorganización administrativa): se trabajó en la reorganización territorial de la ciudad mediante la delimitación y habilitación de seis Centros Municipales de Distrito (CMD): lo cual implicó la estandarización de procesos, definir funciones, la incorporación de nueva tecnología informática, reordenar el personal y efectuar un control de gestión mediante la cuantificación de los logros obtenidos. El “Distrito” se concibió como una unidad territorial de planificación y gestión dentro de un todo, la ciudad, y como campo de aplicación de políticas públicas integrales con la incorporación de los distintos actores individuales o colectivos que, con injerencia en este espacio, contribuirían a su mejoramiento. Los distritos se configuran así como espacios de fusión y cruce de tres lógicas de gestión pública: la sectorial, la territorial y la participativa. Desconcentración de obras y servicios públicos de pequeña y mediana escala (reorganización funcional y operativa): que se da con la creación de Áreas de Servicios Urbanos (ASU) en cada distrito. Cambio en las políticas urbanas (La redefinición de las políticas urbanas): localización de los CMDs, como proyectos de alto impacto en términos de transformación urbana y, por otro lado, la elaboración de un procedimiento participativo de planes de obras y servicios. Los CMDs son un componente clave de la infraestructura edilicia de la descentralización, instituciones fundamentales convertidas en emblemas de la experiencia Rosario. Se trata de: • Centros de carácter comunitario • Centros administrativos y de servicios, que tienen como objetivo acercar la administración al vecino, agilizando trámites y brindando un servicio directo de atención al ciudadano. • Centros de coordinación de políticas públicas, cuyo objetivo es llevar adelante proyectos municipales en forma conjunta en los territorios del distrito impulsando procesos de transformación y de equilibrio territorial. • Centros de promoción y gestión que integran la acción del gobierno local con otros organismos públicos, privados, ONGs para favorecer el desarrollo de emprendimientos concretos. • Centros de participación ciudadana, que se instalan como lugar y espacio para el encuentro y para canalizar las múltiples inquietudes que hacen al desarrollo de cada sector de la ciudad. Nuevo modelo de gestión: asentado en dos cuestiones básicas: mecanismos de información pública y canales de participación ciudadana para incorporar a la población en procesos de evaluación, control y toma de decisión. En el documento base (1995:9) que da origen al proceso de descentralización ésta es definida como la distribución de ciertas cuotas de poder hacia nuevos actores y escenarios en la búsqueda de una mejor gestión de los asuntos públicos a través de la participación y el fortalecimiento de la sociedad civil. Esta participación se propone en las unidades menores de la gestión urbana –el barrio y el distrito- pero sin perder de vista la ciudad en su totalidad. Esta es entendida como una articulación de espacialidades donde se juega la presencia o el alejamiento de los actores y, a nivel de las relaciones sociales, la participación o la exclusión (Ford, 2002:101). El ex intendente Binner sostiene que la participación se da en dos niveles: un nivel macro de intervención universal (el Plan Estratégico Rosario y el Programa de Descentralización) y un nivel micro de intervenciones focalizadas (los distintos programas a escala barrial y distrital). Luego de la crisis que la Argentina vivera en el año 2001, el municipio decide profundizar las políticas de participación ciudadana y canalizar las demandas de las asambleas ciudadanas a partir de la implementación del PP en el año 2002 (Ordenanza Nº7326/02), cuyos objetivos, son los siguientes: lograr que los vecinos se sientan comprometidos con los destinos de la ciudad; aportar un instrumento de control y planificación de la administración municipal; mejorar la distribución para cumplir con las normas tributarias; motivar la participación ciudadana en las tareas de gobierno de la ciudad y consolidar un espacio institucional de participación. El diseño institucional de la política, si bien sufre modificaciones con el paso del tiempo, tienen un fuerte anclaje en los nuevos territorios creados por el proceso previo de descentralización. Pues las convocatorias a los ciudadanos es en el marco primero de su barrio y luego de su distrito. Para ello, se convoca en una primera instancia, a la ciudadanía en general, a una ronda de asambleas barriales por cada distrito de la ciudad (Primera Ronda) para saber cuáles son esas problemáticas y elegir delegados para conformar los Consejos Participativos de Distrito (CDP) que funcionarán de Mayo a Octubre también en cada CMD, haciendo de esas necesidades proyectos a ser votados en la Segunda Ronda y luego, ejecutados por el Municipio el próximo año. En el período 2002 - 2010 (PP 2003- 2010) han participado del PP un total de 57.698 ciudadanos. Por su parte, en los CDP, han participado en total 3552 consejeros en los seis distritos de la ciudad. Participación y descentralización en el Municipio de Porto Alegre (1989- 2012) La reforma de la Constitución Nacional de Brasil en el año 1988 y la aprobación de la consecuente Reforma Tributaria municipal fueron los puntapiés iniciales para que los gobiernos locales contasen con mayores recursos propios y, a su vez, buscasen nuevas alternativas para definir las inversiones públicas. Concomitantemente, como señala Avritzer (2006), la Constitución posibilitó la creación de un sistema político híbrido que combina formas de representación y de participación ciudadana en los tres niveles estatales, ya sea a partir de la incorporación de las figuras de plebiscitos y referendos, como a través de mecanismos participativos institucionalizados. Las principales instituciones que, en ese sentido, proliferaron en Brasil, fueron los Consejos Municipales de Políticas Públicas y el Presupuesto Participativo. La ciudad de Porto Alegre, se convierte en emblema por la implementación de ambas políticas a partir de 1989, bajo la administración del Frente Popular, quien retoma las reivindicaciones de los movimientos sociales – como asociaciones de moradores: Movimento dos Sem-Teto y el Movimento dos Transportes Coletivos - que desde la década del ´70 pedían cambios sistemáticos en la gestión urbana. “Apesar das grandes dificuldades iniciais ocasionadas por restrições fiscais, esses processos se tornaram mais institucionalizados ao longo do tempo e, em 1991, normas e critérios específicos foram definidos para determinar as prioridades de investimento e a distribuição de recursos em Porto Alegre. A partir dessa época, a metodologia vem sendo aprimorada de modo a incluir a priorização territorial e setorial dos investimentos” Banco Mundial, 2008:12. Para poder dar cause al objetivo concreto de darle voz a los sectores más desfavorecidos y generar políticas y obras públicas de mayor impacto en términos de inclusión territorial y cohesión social, el primer gobierno del PT comienza dividiendo la ciudad en cinco regiones. Dicha división fue rechazada por las organizaciones comunitarias por considerarla demasiado imprecisa y por fuera de la tradición histórica y política de los barrios de la ciudad. Posteriormente, y de común acuerdo, el PT toma la determinación de dividir, entonces, la ciudad en dieciséis regiones. En 1992, son creados por el artículo. 1º de la “Lei Complementar nº 273”, los Centros Administrativo Regionales (CARs) 22. Los CARs son unidades administrativas regionales con referencia física, política y administrativa para la actuación de los órganos municipales, promoviendo la división territorial del Municipio, a través de la desconcentración de la actividad administrativa municipal en las 16 – y ahora 17- regiones. Tienen como objetivos: la eficiencia en la prestación de servicios; la promoción de la democracia local y la atención directa al ciudadano. Por tanto, los CARs, son por excelencia quienes organizan el PP en cada región con sus Coordinadores Regionales. En un primer momento, el PP consistía en una serie de reuniones, con una convocatoria abierta a toda la ciudadanía, en cada una de estas regiones, de marzo a junio. A partir de 1994, empezaron a celebrarse también asambleas temáticas, utilizando la misma metodología. Cada región, a su vez, elige representantes para conformar los Foros Regionales del Presupuesto Participativo (FROP) – uno cada 10 participantes. En la primera reunión (rodada) – 16 asambleas regionales y 5 temáticas (hoy 17 y 7 respectivamente)- el ejecutivo municipal – con el Intendente presente- da cuenta del presupuesto del año anterior, con explicaciones sobre la situación de las obras públicas decididas anteriormente. También presentan la estimación que han realizado de los recursos financieros disponibles y de las inversiones a ejecutar. Luego, cada región escoge, en una votación con multiple choice, cuatro entre las trece prioridades temáticas y se les atribuyen notas a las prioridades de cada región. Sumando las notas de todas las prioridades escogidas, se llega a seleccionar las tres prioridades de la ciudad para el próximo año, que son las que obtienen mayor puntuación. En una segunda reunión los participantes en las asambleas regionales y temáticas eligen dos consejeros para el Consejo del Presupuesto Participativo (COP) que es el órgano más importante en la definición del presupuesto. De septiembre a diciembre, el COP prepara el plan de inversiones, en el cuál incluye una lista pormenorizada de las obras y de las actividades que considera prioritarios y, la distribución especifica de los recursos programados para cada región y cada área temática. Las inversiones son distribuidas de acuerdo con criterios de ponderación que tienen en cuenta las diferencias entre las regiones. De este modo, el PP, fue sostenido por la administración del PT durante cuatro gestiones consecutivas. Sin embargo, tras la crisis financiera que el país sufriera en 2002, y la consecuente incapacidad de invertir en obra pública por parte de los municipios, hizo que la gestión petista tuviera un gran déficit en la ejecución de proyectos priorizados por el PP. En las elecciones de 2004, el PT pierde la dirección del Municipio que queda en manos de una nueva coalición de partidos, liderada por el Intendente, José Fogaça, del Partido Popular Socialista (PPS). Aunque hubo fuertes rumores respecto de que el PP fuese desmantelado y, aún persisten opiniones respecto de un vaciamiento del proceso, lo cierto es que la herramienta sigue siendo aplicada ahora en 17 regiones y 7 áreas temáticas. Las primeras abordan cuestiones netamente territoriales de menor escala; mientras las segundas tienden a pensar la ciudad de un modo más integral. En consecuencia, en las primeras se visualiza mayor participación de sectores carenciados; mientras que, en las segundas, se encuentra mayor presencia de sectores medios (con excepción de la temática relacionada con la vivienda). Por último, cabe destacar que tanto durante la administración petista como en la actual, existen múltiples políticas de participación ciudadana por fuera del PP: consejos municipales, foro de turismo, foros regionales de planeamiento, etc. Lo curioso, es que para cada una de estas políticas la ciudad es dividida en nuevas regiones que agrupan y separan las 17 conformadas y afianzadas por el proceso de PP. Conclusiones preliminares Como puede desprenderse de las descripciones de ambos procesos en las ciudades de Rosario y Porto Alegre existen visibles diferencias en las prioridades de gestión, en los modos de implementación de las políticas y los impactos que estas tienen en el vínculo entre Estado y Sociedad así como en las maneras en que la ciudadanía se apropia de estos espacios. Por tanto, retomando los procesos antes descriptos cabe señalar que: En ambas ciudades se trata de gobiernos de izquierda- PT (POA) y PS (Rosario)- que asumen la gestión de las ciudades en 1989, desde una perspectiva contraria al paradigma neoliberal imperante a nivel nacional. Ahora bien, mientras en Rosario la descentralización se da previo al proceso de participación ciudadana, siendo eje articulador de la gestión del Intendente Hermes Binner y se trata de un proceso planificado desde arriba; en Porto Alegre, el PT visualiza la demanda de participación y transparencia en la inversión pública de parte de las organizaciones sociales e inicia el proceso de PP, viendo luego, la necesidad de dividir la ciudad por regiones que son consensuadas con las comunidades. Empero, no existe una descentralización formal y cada política divide la ciudad en diferentes regiones. Por tanto, en Rosario existe una desconcentración administrativa y una descentralización de funciones en los distritos municipales que no sólo ya superó las resistencias al cambio por parte de la burocracia municipal sino que ha sido apropiada por la ciudadanía. En POA, en cambio, el proceso de descentralización posee altos déficits de funcionamiento manifestado tanto por funcionarios gubernamentales como por la ciudadanía. Es por ello que cuando se estudia el diseño de la política participativa por excelencia en ambas ciudades, el PP, podemos observar, en el caso de Rosario, un mayor anclaje distrital fortalecido por la existencia de seis CPD y por la mirada de los proyectos diseñados y luego seleccionados en votación. En POA, el PP sólo trabaja en las regiones en la primera rodada ya que luego de la conformación del COP –que es uno sólo en la ciudad con representación de las 17 regiones-, el desarrollo de la política es en el centro de la ciudad sin que vuelva a existir una convocatoria general a la ciudadanía para participar ni incidir en la elección de proyectos. Por tanto, en Rosario la ciudadanía es convocada no sólo a diagnosticar prioridades o problemáticas sino también para decidir qué obras concretas darán respuesta a las mismas. Sin embargo, en POA el COP consigue decidir políticas más integrales y equitativas para la ciudad. Por otra parte, y como producto de los sistemas federales y el régimen impositivo de ambos países, los municipios brasileños cuentan con mayor autonomía y presupuesto y, en consecuencia, el volumen de inversión es mayor. Como este artículo es sólo una introducción a una investigación mayor que incluya y cruce variables de tipo cuantitativo y cualitativo a partir de datos oficiales, encuestas y entrevistas a actores relevantes de ambas ciudades, en este apartado de conclusiones preliminares nos limitamos a señalar, de modo comparativo, cuáles son las particularidades de cada uno de los procesos presentados que nos permiten inducir la hipótesis principal de trabajo: el nexo visible y el lazo intangible entre las políticas de descentralización y de participación ciudadana se haya en la dimensión espacial que las atraviesa y que, por tanto, ambos procesos tienen impacto en la creación e interacción con nuevas territorialidades que configuran los modos de participación de los actores sociales. El territorio es quien opera como el espacio de articulación de las identidades y relaciones entre los diferentes actores que tienen una voz en el campo de las políticas públicas. El barrio, como espacio físico y simbólico de autorrealización de sujetos identificados por prácticas comunes (Silva, 2006), adquiere una nueva significación a partir de las formas en que los anteriores procesos son planificados y desarrollados, perfilando la concepción de participación y por tanto, las prácticas en relación a ella de los vecinos interpelados por los gobiernos locales. Bibliografía AGHÓN, Gabriel y CORTÉZ, Patricia. (s/f). Descentralización y gobiernos municipales en América Latina. Descargado en abril de 2011 de: http://www.eclac.org/dmaah/gucif/pdf/lcl1117c2.pdf ALBARRACIN, Dalma A. s/f. El Partido Socialista Popular: la lucha por la hegemonía local de un partido reformista en el contexto de la crisis del Estado de Bienestar. Inédito ANNUNCIATA, Rocio. (2008). Apostando a lo local: la democracia de proximidad en el municipio de Morón. Disponible en www.clacso.org.ar/biblioteca ARRETCHE, Marta. (1996). 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