TRANSPARENCIA, Programa Nº 88 9 de Abril del 2012

Transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas: experiencias en la Unión Europea y México Miguel Ángel Valverde Loya Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Campus Ciudad de México La rendición de cuentas y el acceso a la información son dos componentes esenciales de cualquier gobierno democrático. Constituyen mecanismos de gobernanza, haciendo posibles condiciones de participación y proximidad ciudadana en los procesos gubernamentales, abriendo nuevos canales de comunicación entre el Estado y diversos actores sociales. Su difusión y aceptación implican una transformación cultural en la concepción y práctica del servicio público, ya que significa someter la gestión gubernamental y el desempeño de los servidores públicos al escrutinio crítico de la sociedad. El principio de rendición de cuentas se basa en el derecho a la libre expresión y asociación. Estos derechos permiten que los ciudadanos se organicen, y defiendan sus ideas e intereses frente a las acciones gubernamentales. Todo ciudadano debe contar con elementos suficientes para conocer y evaluar dichas acciones, y su ausencia reduce la credibilidad y legitimidad de órganos gubernamentales. Cualquier organización que se desenvuelva en el ámbito público, tiene la obligación de explicar a la sociedad sus acciones y aceptar responsabilidad sobre las mismas. Se requiere el mejoramiento de los mecanismos de consulta y diálogo, no solamente proporcionando información, sino creando estímulos y oportunidades para su consulta y la participación activa de la sociedad en la formulación de políticas públicas. El concepto de transparencia se refiere a la apertura y flujo de información de las organizaciones políticas y burocráticas al dominio público. Esto la vuelve accesible a todos los posibles actores interesados, permitiendo su revisión y análisis, y la detección de posibles anomalías. Incluye cuestiones como la publicación de cuentas y presupuestos gubernamentales auditados, estadísticas financieras, comerciales y monetarias, compensaciones de funcionarios públicos y privados, y datos sobre financiamiento de campañas políticas. La falta de transparencia es un foco potencial de abuso de poder y corrupción, otorgando discrecionalidad a quien controla, restringe o deliberadamente distorsiona el acceso a información. La transparencia implica que la información esté disponible sin trabas o requisitos, que sea comprensiva al incluir todos los elementos relevantes, y que sea confiable y de calidad, que permita tanto una contribución al diseño de políticas públicas como a dar certidumbre y confianza a los mercados. Una política pública es transparente si está disponible la información en torno a su concepción y ejecución, si es comprensible, y los ciudadanos saben el papel que pueden desempeñar en ella. Si bien se puede argumentar que la transparencia puede obstaculizar el logro de ciertos objetivos de política pública, en las áreas de mayor interés para los ciudadanos (tales como salud, educación, obras de infraestructura pública), siempre será preferible la mayor transparencia posible, atendiendo tanto a valores de justicia y equidad en la asignación de recursos públicos, como a su viabilidad misma, a través de la participación ciudadana en la toma de decisiones.1 El gobierno democrático debe ser transparente para mostrar su funcionamiento y estar sujeto al escrutinio público, y debe rendir cuentas para explicar y justificar sus acciones. La transparencia frena a la corrupción, y la rendición de cuentas permite reprimir o castigar a gobernantes y servidores públicos que no utilizan correctamente los recursos puestos a su disposición por parte de los gobernados. Constituyen elementos mediante los cuales los ciudadanos ejercen su potestad sobre los actos de gobierno. Transparencia, rendición de cuentas y corrupción El fenómeno de la corrupción está estrechamente ligado a la falta de transparencia y la ausencia de responsabilidad por parte de la autoridad. Se define como el uso de recursos públicos (financieros, políticos, legales) para la obtención de ganancias privadas. Quienes ocupan posiciones de mando en el sector público, poseen información y poder que puede ser utilizado de manera discrecional, y funciones de mantenimiento del orden y estabilidad concentran enorme poder en sus manos. La situación es más grave si no existe un sistema efectivo de contrapesos al ejercicio del poder estatal. Para los actores sociales, la búsqueda de incidir o influir en esta estructura de poder los lleva a pagar sobornos (en sus distintas modalidades) a los servidores públicos. La corrupción se presenta en tres formas básicas: 1. El desvío de recursos públicos bajo control de funcionarios públicos para su beneficio directo, o de sus familiares o amigos. Se relaciona con la capacidad de los funcionarios de otorgar exenciones selectivas en la entrega de bienes o servicios públicos, o determinar a favor o en contra de la aplicación de alguna norma o ley. 2. La corrupción administrativa, que es la distorsión intencional de la implementación de normas, trámites y regulaciones para dar ventajas o disminuir los costos a actores públicos o privados, a cambio de algún pago o incentivo ilícito. 3. La “captura” del Estado, que son acciones de individuos, grupos o empresas privadas para influir sobre el proceso de formulación de normas, leyes, regulaciones, y políticas públicas para su propio beneficio mediante pagos o incentivos ilícitos a funcionarios públicos. Esto significa poner al estado al servicio de intereses privados específicos.2 La corrupción pone a los intereses particulares sobre los generales, y tiene efectos nocivos sobre la equidad y eficiencia en la asignación de recursos. Suele perjudicar más quienes menos tienen, permite la duplicidad de esfuerzos y el desperdicio de energía, y socava la confianza de los inversionistas, tanto nacionales como extranjeros. Mina las bases mismas del Estado, al desarrollarse al margen de las normas e instituciones públicas. La promoción de la transparencia y la rendición de cuentas son dos muy poderosas armas en contra de la corrupción, pues permiten exponerla y tomar las medidas necesarias para irla eliminando gradualmente. Un elemento clave para la rendición de cuentas es el control y la fiscalización de los recursos públicos. La fiscalización es el proceso mediante el cual una autoridad vigila el uso de los recursos públicos (ya sean económicos, materiales o humanos), y se evalúan las acciones de gobierno considerando su racionalidad y apego a la ley. Implica también una revisión de la eficiencia del proceso de planeación y ejecución de las políticas públicas. El control es un componente importante de la fiscalización, y existen diversos dispositivos de control en un sistema de división de poderes. El control interno es preventivo, y se refiere a la detección y corrección y fallas al interior de la misma organización administrativa. El control externo lo ejerce alguna dependencia ajena, y es posterior al desempeño, basado en reportes e informes facilitados por la organización a fiscalizar. El derecho a la información El derecho a la información es otro componente clave de la rendición de cuentas y la transparencia. Este derecho se puede definir como el conjunto de normas jurídicas que regulan el acceso de los ciudadanos a la información de interés público, en especial la que se genera en los órganos del Estado, pues la información de otras fuentes está protegida por el derecho a la privacidad. Existen empresas públicas o privadas, llamadas Sociedades de Información, que se dedican a la venta de reportes con datos personales de individuos, tales como historial crediticio, médico o de empleo. Estas empresas contribuyen al flujo de esta información como factor coadyuvante del desarrollo económico, sin embargo, deben guardar un balance con la protección de la privacidad. En lo que se refiere a la privacidad, es difícil definirla, pues su noción varía en los diversos contextos culturales e históricos. Pero dentro de la esfera privada se consideran las relaciones personales y familiares, de filiación y afectivas, las convicciones personales, inclinaciones sexuales, preferencias políticas y religiosas, y en algunos lugares se incluyen a la situación financiera personal y familiar. Se trata de un derecho humano fundamental, en el cual se excluye a otros individuos, organizaciones y el Estado del conocimiento de ciertos aspectos de la vida de cada persona. Se vincula con otros derechos específicos como el derecho a la inviolabilidad del domicilio, de inviolabilidad de las comunicaciones privadas, al honor y la integridad de la propia imagen, y a ser respetado y no molestado. Se relaciona también con la libertad de pensamiento e ideas, de procreación, de expresión y de imprenta, puesto que el respeto a la vida privada de los individuos constituye una limitante a su ejercicio.3 Según una directiva del Parlamento Europeo, los datos personales comprenden toda información sobre una persona física, “identificada o identificable”. Es identificable cualquier persona cuya identidad pueda determinarse directa o indirectamente con elementos específicos característicos de su persona, ya sea físicos, psicológicos, o de situación económica, social o cultural. En la era actual, las redes informáticas y de comunicación hacen cada vez más probable el uso indebido o ilegal de datos personales. La protección de esta información es un componente crítico del derecho a la privacidad. Además, el derecho a la información tiene límites que se establecen por razones de seguridad nacional. En México, existen las categorías de “reservada” y “confidencial” para la información pública. La reservada se refiere en términos generales, a aquella que comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública y la defensa nacional. Se considera también la que cuya publicación podría menoscabar las relaciones y negociaciones internacionales, o que ponga en riesgo la estabilidad económica y financiera del país. La información confidencial son los datos personales de particulares entregados con tal carácter, cuando tengan el derecho de que se conserve de tal manera. En contraste, en la Unión Europea se distinguen las categorías de “Top Secret”, “Secret”, “Confidential” y “Restricted”. La primera se aplica a toda información y material cuya difusión no autorizada puedan causar “perjuicios excepcionalmente graves” para los intereses de la Unión Europea o alguno de sus Estados miembros; la clasificación Secret es para aquella que pueda dañar seriamente los “intereses esenciales” de la Unión Europea o alguno de sus Estados miembros; la Confidential tiene que ver también con potenciales daños a intereses esenciales si se divulga sin autorización, pero involucra a un número más amplio de funcionarios con acceso a ella; y la Restricted es aquella cuya difusión puede resultar “desventajosa” para los intereses de la Unión Europea o alguno de sus Estados miembros. En Estados Unidos, existe un plazo en el cual prescribe la prohibición de acceso a cualquier información gubernamental. Una vez concluido este plazo, cualquier ciudadano puede hacer la petición formal de que se vuelva pública. El tener información de acceso restringido o secreta es una necesidad del quehacer gubernamental, y sirve tanto a los intereses del gobierno como de los ciudadanos. Esto hace posible que quienes toman decisiones deliberen libremente, consideren todas las alternativas a su alcance, midan sus consecuencias, e incremente el elemento sorpresa cuando es pertinente, como podría ser el caso en negociaciones diplomáticas o situaciones de seguridad nacional. Protege también a individuos que podrían estar en peligro si cierta información se volviera pública, en particular de aquellos involucrados en labores de inteligencia, tanto doméstica como en el exterior. Sin embargo, estas restricciones presentan el costo de no permitir una revisión crítica amplia que haga posible la retroalimentación, se corre el riesgo de provocar desconfianza en las acciones y organizaciones gubernamentales, y puede usarse de manera indebida para proteger los intereses de funcionarios u organizaciones específicas.4 Lo importante es que existan especificaciones claras y precisas, de cuándo y bajo qué condiciones la información es de acceso limitado o restringido y que su resguardo esté contemplado en las leyes, así como propiciar y promover un balance con la apertura informativa en todos los demás renglones de la información generada por órganos públicos. Al margen de las limitaciones de respeto a la privacidad y protección de la seguridad nacional, el derecho a la información es un derecho fundamental que tiene relevancia real y práctica en la vida de los ciudadanos, pues les permite obtener información útil para proteger sus intereses y participar en el ámbito de lo público. Se parte del principio que toda la información gubernamental pertenece al público, y debe ser del dominio público a menos de que existan razones expresas y justificadas para mantenerla reservada. El acceso a esta información es esencial para el desarrollo de la confianza en las instituciones públicas, y el funcionamiento de un régimen democrático. Por otro lado, este mismo acceso a la información presiona para inducir cambios en la sociedad, al influenciar el comportamiento de sus distintos actores, quienes la utilizarán para decisiones de voto, comportamiento de mercado, y acciones legales. Al involucrar intereses políticos y económicos, invariablemente existe el potencial de conflicto, y el resultado suele ser un acomodo de la necesidad de protección de secretos industriales, comerciales y personales, con la seguridad nacional y la autonomía del Estado. Los costos de una información distorsionada o incompleta son elevados, por lo que se requiere un cuidadoso diseño y un continuo seguimiento en materia de política de acceso a la información.5 Transparencia y régimen político Diversos autores y estudios han evidenciado la existencia de una “cultura del secreto”, que representa una amenaza para la vida democrática y propicia un ambiente favorable para la corrupción. Se refiere a actitudes y comportamientos de servidores públicos que consideran la información de la que disponen como su patrimonio personal, y por lo tanto sujeta a la explotación y obtención de beneficios económicos o políticos. Esta “cultura” llega a permear todos los niveles jerárquicos de gobierno, y se asocia a los mecanismos de preservación de un régimen político. El hecho de que la información sea secreta no solamente otorga condiciones de ventaja, sino oculta acciones de abuso, errores, omisiones y represión. Por varias décadas, la discrecionalidad y la corrupción entre los servidores públicos en México se asoció a esta cultura del secreto, en donde estructuras patrimonialistas y clientelares hacían del desvío de recursos públicos y la manipulación de información un instrumento de distribución del poder político. Los beneficios económicos de la corrupción se repartían en aras de mantener el orden y la disciplina entre los cuadros burocráticos y políticos. A través de las prebendas y los cargos públicos, el régimen silenciaba y cooptaba a sus detractores, y una estructura corporativista repartía cuotas de poder (tanto puestos burocráticos como subvenciones o contratos de obra pública) a las diferentes organizaciones afiliadas al partido oficial, el Partido Revolucionario Institucional, PRI. La estructura burocrática mexicana era encabezada por un presidente con facultades constitucionales y meta-constitucionales, que concentraba y ejercía el poder político. Sin un servicio civil de carrera, la permanencia y avance en esta estructura burocrática dependía de la suerte del grupo político al que se pertenecía. El proceso gubernamental era poco claro, con gran discrecionalidad en el manejo de información por parte de los servidores públicos, y sin instancias externas que les exigieran rendición de cuentas. La perpetuidad en el poder del régimen político les aseguraba protección, a excepción de alguna venganza perpetuada por el grupo en turno en el poder. La cultura del secreto propiciaba una serie de vicios que minaron las bases institucionales de la sociedad mexicana. Fuente: derechoasaber.org/documentos/pdf0123.pdf