3. Los espacios económicos y la “creación” de regiones.
Al considerar los espacios concretos se tiene, por un lado, el más general y, paradójicamente, abstracto, el mundo; para ello es imprescindible entender el significado, alcances y consecuencias del proceso histórico de globalización, así como el papel de las economías nacionales y de los grandes bloques de países y sus acuerdos económicos, como la Comunidad Europea, el Mercosur, el Alca, etc; por otro, las regiones subnacionales, con las que se intenta ordenar el territorio nacional y orientar mejor la política económica y social, por ejemplo, la Región Centro (Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos); en nuestro caso las regiones en la provincia de Santa Fe, o regiones subprovinciales, y, por último, los espacios urbanos que, como áreas metropolitanas, no cesan de concentrar a las poblaciones desplazadas de su hábitat original y, cada vez más, se localizan en ellas la mayoría de las actividades humanas y, en consecuencia, se encuentran allí todas las formas del trabajo humano y su antítesis, el ocio.
Existen en nuestro país antecedentes de análisis teóricos y manifestaciones empíricas, y tanto los que forman parte de la historia del pensamiento económico como los estudios pioneros sobre las economías regionales de la década de los 60, indican que las regiones fueron identificadas “desde afuera” del proceso de acumulación y sus límites establecidos en tanto subespacios en un mapa nacional, o sea, su “materialización” como una geometría euclideana; desde entonces se habla del NOA, NEA, Cuyo, Patagonia, etc.
Estos estudios asumen una posición declarativa, que facilita la descripción pero resultan estériles para la acción política, esto es, para la transformación de una situación preexistente. Sin embargo, se siguen presentando proyectos de ley para crear regiones y áreas metropolitanas y se definen por ley regiones metropolitanas para fines específicos, desde antes que la Constitución Nacional de 1994 consagrara en su artículo 124, que son las provincias las encargadas de “crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines...”. No queda claro en ese enunciado si se refiere a regiones dentro de las provincias o regiones conformadas por dos o más provincias, o una u otra o ambas. A nivel provincial, algunas constituciones provinciales permiten expresamente las relaciones intermunicipales y otras nada dicen, como la de la provincia de Santa Fe, acerca de la cooperación e integración entre municipalidades.
Se reitera una situación históricamente repetida. Las regiones en Argentina siempre fueron abstracciones, nunca existieron como realidad concreta; esto es, nunca funcionaron como unidad de política económica, menos aun, de planificación y nunca trascendieron los límites jurisdiccionales.
Avanzando en ese sentido, decimos también que una región es un espacio multidimensional con base geográfica, que contiene problemas comunes, originados y desarrollados en circunstancias comunes y cuya solución puede encontrarse en acciones y estrategias también comunes. En suma, una región es un espacio geográfico conformado por un presente, una historia y un futuro común.
Así definida, la región queda conformada por los subespacios que dejan de ser objeto de una determinada política económica y pasan a serlo de otra que, con otra institucionalidad, intentará sacarlos de su estancamiento relativo y nivelar las disparidades existentes entre esa región y las restantes. Para ese fin, al mismo tiempo que objeto de, la región debe constituirse en sujeto de planificación económico-social, dentro del marco de la respectiva estrategia de desarrollo regional a nivel nacional o provincial, según el caso, la cual estará, seguramente, condicionada por el proceso histórico y por las condiciones geopolíticas, económicas, sociales e institucionales vigentes. Detectados los problemas comunes, para alcanzar la imagen prospectiva que se formule, se requiere el diseño de una estrategia también común orientada hacia la reversión del proceso histórico, condicionante del modelo de acumulación y de sus consecuencias.
En este sentido, puede decirse que las regiones subnacionales o subprovinciales, son, primero, creaciones intelectuales sobre la base de relaciones entre los actores económicos y sociales, mediatizadas por cosas materiales y financieras, que se ubican en un dado espacio geográfico, pero no tienen entidad, no existen institucionalmente “a priori” y no se las puede crear por decreto. Sólo un proceso de planificación le puede dar contenido y otorgarle solidez a una fragmentación de intereses, actitudes y comportamientos personales e institucionales, transformando una entelequia en un ente que respalde las acciones individuales y actúe como un todo homogéneo y concreto, haciendo “visible” su existencia.
Al respecto, vale recordar que Celso Furtado sostenía, refiriéndose al Brasil, que “la lucha por la democratización pasa ...por la descentralización del poder político, o sea por la revitalización del federalismo”, agregando que “sólo...si admitimos que la propia región está capacitada para generar la voluntad política necesaria para modificar las tendencias que prevalecen en la actualidad”, será posible concebir un desarrollo efectivo que elimine la miseria preservando, simultáneamente, la identidad cultural de su pueblo.
Sostener que tanto la construcción de las regiones como su desarrollo, son una cuestión política, no debe confundirse con que sea un problema “para los políticos”. Significa que cualquier intento de conformación o proyecto de desarrollo regional que se elabore, tendrá fuerzas sociales que lo apoyen y otras que se le opongan. Ello obliga a no soslayar en su implantación el análisis de las relaciones entre el poder político y el poder económico. En este sentido, tanto desde el punto de vista teórico como de la acción transformadora, resulta más fructífero recorrer el camino del análisis y solución de los problemas regionales en el marco del proceso de acumulación de capital a escala nacional, siendo los objetivos del desarrollo regional especificados y asumidos por determinados sujetos sociales. Que una estrategia de desarrollo regional, responda a las necesidades del proceso de acumulación hegemónico o a una política de desarrollo regional a nivel nacional, dependerá de quienes sean esos actores sociales.
4. Construcción de regiones con planificación estratégica.
Para que las construcciones superestructurales no sean meramente declarativas, es fundamental que se explicite el concepto de estrategia que se utiliza, tanto en el discurso económico como en la práctica política. En sentido estricto, el concepto de estrategia provienen del arte de la guerra, por lo que presupone, en consecuencia, el enfrentamiento de intereses entre agentes sociales; unos, identificados como sujetos de las acciones y, otros, como opositores a las mismas. De esta manera, una estrategia se diferencia de otra, según cual sea el sector social dominante que defina y apoye tanto los objetivos establecidos como los instrumentos para lograrlos. Lo político y lo económico quedan, entonces, íntimamente entrelazados.
Sin embargo, la noción de estrategia que ha dominado y aun domina las decisiones para “crear” regiones y formular las políticas de desarrollo regional, se acota al concepto de vías alternativas para alcanzar determinados objetivos y metas, vías que se basan exclusivamente en la localización geográfica de capital productivo, población u otras actividades -generalmente inducidos desde afuera, por ejemplo, Mercosur-, que se constituyen en el elemento dinamizador de la producción y el empleo.
Es cierto que a la gestión de una provincia, sin planificación desde el sector público, sólo le queda administrar lo cotidiano. Y es impensable que el mercado, esa entelequia indefinible, pueda fijar la orientación del desarrollo económico y social. Sólo la planificación estratégica podría darle el rumbo que nadie está en condiciones de fijar. Hay que retomar la práctica de la planificación que, como se ha dicho, es la forma como se construye la región.
El desarrollo provincial aparece como una preocupación con dos origenes, uno, espúreo, identificado con el clientelismo político, otro, genuino, pensando en tener una sociedad provincial más integrada, movilizada, más solidaria, mejor estructurada físicamente, etc. Sin embargo, no siendo las provincias territorios aislados (son economías semiabiertas), el contexto en el que actúan (dominio oligopólico en industria y servicios, escasez de instrumentos de política económica y social, etc.), limitan la amplitud del desarrollo al debilitar sus potencialidades.
Ese contexto económico y social debe ser cambiado. Y puede serlo desde el propio desarrollo regional, entendido este como lucha cultural, una lucha contra lo inmediato, un combate contra el pragmatismo. Teniendo una visión de más largo plazo es posible tomar mejor decisiones en el presente. En el presente se construye el futuro. Para que sea así, hay que darle a la política un sentido trascendente. Ello pone de manifiesto que la economía política no puede estar ausente en un plan estratégico; hay que profundizar la inserción y el análisis de diversas alternativas, de los diversos actores sociales, todo orientado por una imagen objetivo de largo plazo.
Son los propios actores sociales de la región los que, preocupados por la situación socioeconómica regional y dispuestos a encontrarle solución actuando sobre los distintos ámbitos y niveles de la realidad percibida, tienen que definir, diseñar y ejecutar la estrategia de desarrollo a nivel regional. Un planteo de estas características parte de considerar que el desarrollo económico no es una mera cuestión técnica, cuantificable, sustentada únicamente en el proceso de acumulación de capital, sino que, como lo señalara Celso Furtado, “una verdadera política de desarrollo tendrá que ser la expresión de las preocupaciones y aspiraciones de grupos sociales que toman conciencia de sus problemas y se empeñan en resolverlos. Pero sólo la actividad política puede canalizar esas energías de modo de producir los fenómenos de sinergia”, (op. cit. pag. 60) esto es, hacer convergir a las fuerzas latentes o dispersas.
Lo frecuente es lo contrario, esto es, apuntar con las políticas económicas a una especie de “desarrollismo regional”, sustentado en el convencimiento de que se podrán difundir sus efectos multiplicadores e inducir transformaciones significativas en la estructura productiva, en especial la industrial y sus servicios conexos y de apoyo, independientemente de las consideraciones que impone la circulación del capital y la racionalidad capitalista para la asignación del excedente económico en nuevas inversiones.
Este modo de encarar el desarrollo regional lleva implícito una premisa ideológica o juicio de valor, cual es que, con una estrategia así formulada se lograrán beneficios económicos para todos los habitantes. Pero esta creencia pierde de vista que la propuesta de disminuir las desigualdades interregionales, es realizada tomando como referente ciertos patrones ideales de equidad distributiva, bajo el supuesto “heróico” de existencia de homogeneidad en las estructuras sociales de las regiones.
Regionalización, instituciones, actores, políticas activas
1. Introducción
El concepto de región no es novedoso para la estrategia militar, la ciencia económica o la historia económica. No es necesario dar prueba de ello en este documento ni tampoco es la preocupación en lo que sigue.
Aquello que aparece novedoso, aunque relativamente, es el concepto de regionalización entendido como una práctica de la gestión pública territorial para alcanzar mejores indicadores de desarrollo económico y democrático. Esta práctica está ampliamente diseminada en Europa a partir del último cuarto de siglo. Es suficiente mencionar aquí el ejemplo de Emilia Romagna, una región italiana de altísima productividad que se conformó como resultado de políticas activas de colaboración entre municipios vecinos.
Tampoco es novedoso en nuestra ciudad de Rosario el concepto de regionalización localmente aplicado si atendemos a que Rosario ha sido organizada en seis distritos donde se han descentralizado funciones de la gestión municipal para mejorar la calidad de vida de los vecinos. La división de la ciudad en distritos como iniciativa del ejecutivo municipal es compartida por todas las fuerzas políticas del Concejo Deliberante como queda demostrado en las reuniones distritales sobre presupuesto participativo.
La situación absolutamente novedosa es la incorporación del concepto de regionalización a la presente agenda electoral provincial; su sola mención ha levantado inmediatamente polvareda en los círculos oficiales de gobierno. Nuestro propósito es adelantar las buenas razones a favor de la regionalización y porqué las objeciones aparecen inicialmente tan airadas.
2. ¿Por qué recurrir a la regionalización en la provincia de Santa Fe?
El concepto de regionalización está fundado en la necesidad de un Estado-provincia eficiente, eficaz y efectivo. Es patrimonio común de los santafesinos reconocer que su Estado-provincia es un aparato pesado, burocrático, ensimismado. Estas características ponen en duda la gobernabilidad, esto es, el contenido de las políticas y programas centralmente diseñados y su implementación en tiempo y forma con atención a criterios de eficiencia, eficacia y efectividad.
Dada la ausencia de grados de autonomía para los municipios provinciales, incluso dificultados institucionalmente para asociarse entre sí y con las comunas circundantes, sus políticas son de corto vuelo; aún más si se reconoce que los recursos que administran no guardan correspondencia con sus capacidades contributivas. Los municipios santafesinos, en ausencia de recursos genuinos, de agencias de desarrollo y de planes estratégicos locales y regionales, difícilmente tengan otras alternativas que hacer suyos los programas nacionales y provinciales referidos a cuestiones productivas y sociales. La situación descripta es aún más desfavorable para las comunas santafesinas porque viven permanente en climas electorales por la exigencia constitucional de renovar autoridades cada dos años.
la “reforma del Estado-provincia” necesita superar esa concepción limitante según la cual las políticas y programas productivos y sociales son definidos por las estructuras políticas (Ejecutivo y Legislatura) e implementados bajo la autoridad de funcionarios públicos de nivel central. Esa concepción atrasada ha estado fundada en el monopolio de la información y de la racionalidad por los funcionarios del Estado. El monopolio de la información está hoy día cuestionado porque el progreso de los medios de comunicación ha facilitado la circulación de la información necesaria para la toma de decisiones, ejecución y seguimiento de las políticas públicas, a condición, por supuesto, que el Estado provincial conciba a la información como un bien público al acceso universal de cualquier usuario por su exposición en Internet. Tampoco el gobierno provincial puede invocar que los mejores profesionales trabajan en el sector público o que los sujetos sociales regionales no están en condiciones de discutir los aspectos técnicos de los problemas territoriales.
En definitiva, la región cobra entidad económica y social cuando es concebida como un espacio hacia donde opera la descentralización de poderes y grados de autonomía requeridos por los actores sociales y políticos de un territorio, y porque el gobierno provincial reconoce la necesidad de la descentralización para una mejor gestión. De ahí que el concepto de región no apunte a más Estado sino a más Sociedad.
La descentralización de poderes del Estado-provincia a las regiones también tiene que ver con la democratización de la vida provincial. La democracia provincial es imperfecta y la gestión del interés público requiere hoy día, con mayor intensidad que en tiempos pasados, que las poblaciones no sean consideradas objeto sino sujetos de la solución de los problemas territoriales. Los problemas provinciales son variados y complejos para que la sola intervención del Estado-provincia se haga cargo de las soluciones.
3. Gobernabilidad y gobernanza provinciales
En consecuencia, las regiones (a constituirse en la transición a un nuevo modo de gestión de la cosa pública provincial) son espacios territoriales donde las relaciones productivas y sociales se procesan institucionalmente con la intervención de autoridades políticas y organizaciones de productores, consumidores y ciudadanos para mejorar la gestión de los intereses regionales y provinciales. Por tanto, la región es una institucionalidad territorial en actividad y no simplemente una descripción geográfica con arreglo a una o varias variables escogidas.
Para que el sistema socio-político provincial sea gobernable, el concepto de gobernabilidad requiere ser complementado por el de gobernanza, esto es, un sistema institucional de relaciones entre los diferentes actores a través del cuál se toman decisiones sobre los intereses públicos.1 Así se ejercería la colaboración intrarregional entre municipios y comunas que conforman una región, y la colaboración interregional para resolver aquellos problemas que involucran a dos o más regiones. Esta operación institucional de abajo hacia arriba es funcional para que el gobierno provincial formule y ejecute políticas de alcance colectivo que resuelva los conflictos de intereses de sectores y regiones y resulte eficaz en su implementación.
Entonces, gobernabilidad y gobernanza son dos conceptos complementarios referidos a la misma cuestión institucional: el cambio de carácter y funcionamiento del Estado-provincia.
Sin embargo, la complementariedad aludida entre aquellos conceptos no excluye el reconocimiento de tensiones en la construcción de una nueva institucionalidad. En efecto, las ventajas asignadas a la operación de la gobernanza requiere de una fuerte convicción de política institucional acerca de la autonomía y la disponibilidad de recursos que deben reconocerse a las regiones. Por supuesto, a mayor autonomía y disponibilidad financiera para las regiones, mayor descentralización del poder del gobierno central.
4. Las desigualdades en la Provincia de Santa Fe
Vivimos en una Provincia rica cuando la comparamos con otras. Es cierto que Santa Fe ha registrado un crecimiento económico interesante en los dos últimos años. Sin embargo, la constante es la creciente desigualdad entre los santafesinos y entre los 19 departamentos que ha signado la vida provincial en las dos últimas décadas de vida democrática. La nuestra es una provincia fragmentada social y territorialmente.
Si se atiende a indicadores de necesidades básicas, se aprecia que subsisten problemas de educación, salud, vivienda, transporte, agua potable y cloacas que requieren corrección.
Si se observan otros indicadores territoriales, como son la distinta productividad agropecuaria, las desventajas de localización de actividades agroindustriales, las diferencias en el crecimiento del empleo, se encuentran ahí las explicaciones principales a las diferencias departamentales entre los indicadores sociales.
Para hablar efectivamente de desarrollo provincial tenemos que tener presente a indicadores de empleo, distribución del ingreso personal y territorial, y conservación de los recursos humanos y ambientales. El impulso de las políticas macroeconómicas nacionales podría traducirse en crecimiento y desarrollo en todo el territorio provincial si ocurriesen intervenciones externas a los mercados. Las intervenciones externas más eficientes son aquellas que resultan de una Sociedad participante en las políticas provinciales.
Será necesario dar un giro de 180 grados en muchos temas provinciales. Por ejemplo, será necesario trabajar duro para asegurar a todos los comprovincianos un nivel parejo de satisfacción de necesidades básicas independientemente de su localización geográfica. También será necesario asegurar en adelante que las transferencias de recursos fiscales a los departamentos más desfavorecidos se apliquen efectivamente a potenciar el desarrollo y no simplemente a paliar las consecuencias del crecimiento territorial desigual y concentrado. Cada región de la provincia merece un proyecto de desarrollo.
¿Cómo hacer giros de 90 a 180º e el tema de la producción y el empleo? La idea matriz es la siguiente: es necesario privilegiar el desarrollo local y regional con instituciones apropiadas. Cada territorio debiera producir al máximo de su frontera de producción dado por la dotación de sus recursos físicos y humanos, y debiera expandir su frontera productiva acrecentando esos recursos. ¿Es esta una tarea del gobierno provincial o es una tarea que compromete la participación de los agentes privados y públicos de cada territorio? Por cierto, ha sido imprudente que la sociedad santafesina abandonase sus destinos a sus gobiernos provinciales por tantos años. Por cierto, no debemos golpearnos el pecho pero aprender de lo pasado y sufrido para accionar a favor de cambios institucionales.
De ahí que el concepto de regionalización aporte a un nuevo modelo de desarrollo y de democracia, administración provincial y participación de los comprovincianos. En todo el ámbito provincial, bajo el cobijo de planes estratégicos territoriales, es necesario empezar a tejer una red de instituciones cuyos espacios temáticos y de actuación permitan la conformación de regiones. A manera de ejemplos, agencias de desarrollo regional referidas a la producción territorial; consejos regionales de capacitación y formación con participación bi-, tri- o multipartito para apoyar los planes de producción y empleo; cooperativas regionales de crédito para favorecer la radicación en el territorio de los ahorros que el sistema financiero deriva a otras zonas; servicios regionales de empleo para disminuir los períodos de desocupación y orientar a los desempleados hacia las potencialidades del propio territorio y de la provincia, resignificación de las delegaciones regionales de educación y salud de la provincia activando el compromiso de organizaciones de ciudadanos, profesionales, cámaras y gremios alrededor de la educación y la salud territoriales. Correspondería a cada componente institucional comprometerse en la discusión sobre asignaciones de fondos públicos entre regiones provinciales referida a su respectiva área temática.
Está reñida con la realidad histórica provincial la crítica que sostiene que la descentralización y los grados de autonomía aumentarían las desigualdades departamentales. Al contrario, estas desigualdades han sido el resultado de la coalición forjada desde hace años entre mercados, jerarquías empresariales y gobierno provincial, coalición que debiera sustituirse por una nueva entre Sociedad y Estado donde se aplique la siguiente consigna: “la competencia estimula, la colaboración fortalece, la solidaridad une”.4
Esta consigna de ninguna manera omite la función única del Estado provincial de elaborar un plan estratégico provincial, ejercer la administración de los recursos presupuestarios, asegurar la transferencia equitativa y transparente de recursos, resolver los conflictos de intereses entre regiones y ejercer los criterios federalistas ante la nación y provincias.
5. Políticas activas
Se deduce de lo dicho arriba que son políticas activas provinciales todas aquellas que tengan por objetivo la elaboración de planes estratégicos territoriales y la constitución de los respectivos componentes institucionales. Para resignificar la importancia de esas políticas activas, consideremos la distribución de los recursos provinciales en obras de infraestructura.
¿Cuáles criterios deberían considerarse para fijar las prioridades de inversión de los recursos provinciales a lo largo y ancho de nuestra Provincia? Si no tuviésemos agencias de desarrollo diseminadas por todo el territorio provincial, participando en la asignación de las obras de infraestructura, observando las tasas de rentabilidad social de las distintas alternativas, terminarían prevaleciendo los intereses más fuertes de la Provincia, o aquellos con mayor proximidad al gobierno provincial. La distribución de la inversión pública provincial debiera considerar conjuntamente los impactos sobre la producción, empleo, distribución de los ingresos y preservación de los recursos humanos y medio ambiente. ¿Cuál sería el marco institucional para decidir entre distintos proyectos regionales que compiten por recursos provinciales?
Un Consejo Provincial Económico y Social, en cuya integración estén incluidas las Agencias de Desarrollo Regionales diseminadas por todo el territorio de Santa Fe, sería el ámbito institucional adecuado para discutir las prioridades de inversión financiadas con recursos provinciales. Y esta construcción institucional de abajo hacia arriba, que va generando instancias regionales hasta incluir al gobierno provincial, asegura que el desarrollo regional autosostenido no concluya en anarquía regional, en profundización de las desigualdades territoriales, sino al contrario: todos los santafesinos concurren a elaborar un Proyecto Estratégico Provincial y quedan reflejados en esas metas.
Por tanto, nuestro predicamento reconoce la necesidad de forjar una nueva coalición entre la Sociedad y el Estado que permita gestionar el desarrollo y bienestar de todos y por todos en cada unidad territorial y en la provincia como un todo.
6. Conclusiones
A modo conclusión, exponemos un contrapunto entre gobernabilidad, tal como ha sido ejercida en la provincia en las últimas décadas, y la gobernanza, tal como debiera introducirse en la gestión provincial.
• La gobernabilidad en este documento está referida al desarrollo provincial. La gobernanza está referida al desarrollo local y regional.
• La gobernabilidad enfatiza el rol central del Estado. La gobernabilidad reconoce el papel que corresponde a la Sociedad.
• La gobernabilidad reconoce al Estado el título de depositario privilegiado de la racionalidad. La gobernanza sostiene que la Sociedad disputa ese título con legitimidad.
• La gobernabilidad reconoce grados de descentralización siempre y cuando los niveles administrativos hacia abajo ejecuten las políticas decididas más arriba. La gobernanza es algo más que descentralización puesto que supone el reconocimiento de grados de autonomía y mayores recursos a disposición de regiones o localidades.
• La gobernabilidad requiere de la consulta de opiniones a los actores políticos, sociales y personas. La gobernanza requiere de la participación de los actores en la gestión de la cosa pública local o regional.
• La gobernabilidad requiere de elecciones periódicas para ratificar esa pretendida racionalidad del Estado. La gobernanza se ejerce todos los días a través de instituciones locales y regionales.
• La gobernabilidad (a menudo confundida con la estabilidad política) ha derivado en nuestra provincia en una alianza de mercados, factores de poder (en particular jerarquías empresariales) y gobiernos provinciales de turno. La gobernanza apela a una nueva alianza entre Sociedad y Estado para el proceso de toma de decisiones.
• La gobernabilidad es una relación vertical entre gobierno provincial y municipios y comunas. La gobernanza significa la colaboración horizontal entre municipios y regiones de la provincia, y entre regiones y gobierno provincial.
• La gobernabilidad se ejerce verticalmente con autoridad y manipulación (por ejemplo, entrega de cheques en el sistema de premios-castigos a municipios por sus adhesiones políticas). La gobernanza se ejerce por construcción de acuerdos (por eso, la gobernanza significa más democracia – el gobierno de todos por todos).
• Una buena gestión pública encuentra la intersección entre gobernabilidad y gobernanza. La gobernanza no significa debilitar al Estado provincial sino fortalecer la gobernabilidad de la Provincia.
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